Учредитель бюджетного, автономного учреждения

Н. С. Матвеева

Что имеет право делать орган государственной власти (орган местного самоуправления), выступающий как учредитель бюджетного, автономного учреждения, а также что он обязан делать, что может делать, а чего делать ему не разрешено.

Создание бюджетного, автономного учреждения

Решение о создании учреждения принимает учредитель (ст. 50.1 ГК РФ). Также он разрабатывает и утверждает устав учреждения (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 1 ст. 14 Закона № 7?ФЗ¹, п. 1 ст. 7 Закона № 174?ФЗ²). В уставе учредитель должен определить не только цели создания учреждения (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 4 ст. 7 Закона № 174?ФЗ).

Для бюджетных (БУ) и автономных учреждений (АУ) важнейшим положением устава является перечень видов приносящей доход деятельности (ПДД), которые учреждение имеет право осуществлять.

Согласно пункту 3 статьи 298 Гражданского кодекса бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Такая же норма установлена в пункте 2 статьи 298 Гражданского кодекса в отношении автономных учреждений. Для БУ эта норма дублируется в пункте 4 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ, для АУ — в пункте 7 статьи 4 Закона № 174?ФЗ. Для бюджетных и автономных учреждений в соответствующих законах указано, что перечень видов деятельности, указанных в уставе учреждения, является исчерпывающим (п. 3 ст. 14 Закона № 7?ФЗ, п. 5 ст. 7 Закона № 174?ФЗ).

Иначе говоря, бюджетное и автономное учреждения не имеют права заниматься приносящей доход деятельностью, не преду­смотренной в уставе каждого из учреждений.

Прочитав предыдущие абзацы, сотрудник контрольно-ревизионной службы может облегчить себе работу по отражению в акте о проверке выявленных фактов осуществления учреждениями приносящей доход деятельности, не предусмотренной уставом, так как в них даны все ссылки на нормативно-правовые акты.

В чем смысл этой нормы? Что плохого в том, что учреждение начнет изыскивать новые способы заработка? Дело в том, что бюджетное и автономное учреждения — это не те юридические лица, целью деятельности которых является зарабатывание денег любым способом. Их создание преследовало вполне определенные цели, и на эти цели учреждениям были выделены имущество и другие ресурсы. Зарабатывание денег может отвлечь учреждение от исполнения своей основной задачи, поэтому приносящая доход деятельность должна быть согласована с учредителем. Например, в общеобразовательной школе (бюджетное учреждение) стали зарабатывать деньги оказанием консультационных услуг по поступлению в вузы, проще говоря, создали некие подготовительные курсы. А в уставе общеобразовательной школы такая деятельность не предусмотрена. Ну и что плохого? А кто будет эту консультационную деятельность вести? Те же самые учителя. А в какое время? За счет своих выходных или после работы? В каких кабинетах? Как это скажется на выполнении муниципального задания?

В настоящее время ни один нормативно-правовой акт (НПА) не предусматривает в прямом виде ответственности за осуществление бюджетным, автономным учреждением приносящей доход деятельности, не отраженной в уставе.

Рассмотрим внимательно содержание пунктов 2, 3 статьи 298 Гражданского кодекса. В них говорится, что БУ (АУ) могут осуществлять только те виды ПДД, которые предусмотрены уставом, и распоряжаться самостоятельно выручкой от такой деятельности. Получается, что если какой-то вид ПДД уставом не предусмотрен, то не только выручкой от такой деятельности учреждение распоряжаться не имеет права, но и в принципе ее осуществлять.

Еще одно соображение по этому поводу. Ни у бюджетного, ни у автономного учреждения никакого собственного имущества нет, все имущество закрепляется за ними в оперативное управление (земельные участки — в постоянное (бессрочное) пользование). Зачем? Для достижения уставных целей и осуществления видов деятельности, предусмотренных уставом.

Если учреждение осуществляет деятельность, не предусмотренную уставом, да еще и должностные лица получают из этого источника финансового обеспечения заработную плату, премии или иные блага в виде служебного транспорта, сотового телефона и т. д., значит, государственное (муниципальное) имущество используется в учреждении не на те цели, ради которых оно создано.

Даже если имущество было приобретено за счет выручки от ПДД, на него распространяется право оперативного управления (т. е. имущество государственное (муниципальное), следовательно, оно должно использоваться в соответствии с уставом (уставной деятельностью) учреждения).

Учредители нередко побуждают бюджетные и автономные учреждения изыскивать возможности для осуществления ПДД, но забывают при этом, что сначала такую деятельность следует узаконить внесением в устав.

Если предполагается осуществление приносящей доход деятельности, учредитель обязан определить перечень видов такой деятельности, которые бюджетное, автономное учреждение имеет право осуществлять для достижения уставных целей.

Для бюджетного учреждения согласно пунктам 3, 4 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ предусмотрено:

• выполнение государственного (муниципального) задания;
• оказание тех же услуг за плату сверх задания (в рамках задания — в случаях, предусмотренных федеральными законами);
• осуществление ПДД, предусмотренной уставом.

Для автономных учреждений аналогичные нормы предусмотрены в пунктах 2, 6, 7 статьи 4 Закона № 174?ФЗ.

Из этого видно, что не должно существовать такого бюджетного, автономного учреждения, у которого не было бы никакого государственного (муниципального) задания. Если учредитель решил создать юридическое лицо, целью которого будет получение дохода (осуществление приносящей доход деятельности), то создаваемое учреждение должно иметь статус унитарного предприятия.

Учредитель не имеет права создавать бюджетное, автономное учреждение, для которого не предусмотрено исполнение государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание

Согласно пункту 3 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ, пункту 2 статьи 4

Закона № 174?ФЗ государственное (муниципальное) задание формирует и утверждает учредитель. Из содержания подпункта 9 пункта 3.3 статьи 32 Закона № 7?ФЗ, пункта 11 статьи 13 Закона № 174?ФЗ можно понять, что государственное (муниципальное) задание заключается в оказании государственных (муниципальных) услуг (выполнении работ). Порядок предоставления государственных (муниципальных) услуг регламентирован Законом № 210?ФЗ³. Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 6 Закона № 210?ФЗ организация, предоставляющая государственные (муниципальные) услуги, обязана предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами. Как определено в пункте 4 статьи 2 Закона № 210?ФЗ, административный регламент это нормативный правовой акт, который:

• устанавливает порядок предоставления государственной или муниципальной услуги;
• устанавливает стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таким образом, административный регламент это не просто внутренний документ, который остается внутри документооборота «Учредитель — учреждение». Это нормативный правовой акт публично-правового образования.

Административным регламентам посвящена глава 3 Закона № 210?ФЗ. Более того, согласно пункту 1 статьи 29 Закона № 210?ФЗ информация об административных регламентах должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

С учетом изложенного последовательность действий учредителя бюджетного, автономного учреждения будет следующей:

• принятие решения о необходимости создания учреждения;
• формулирование целей его создания;
• разработка перечня государственных (муниципальных) услуг;
• разработка и утверждение нормативным правовым актом административных регламентов;
• включение административных регламентов в реестр государственных (муниципальных) услуг.

Учредитель обязан обеспечить выработку и утверждение административных регламентов для всех видов государственных (муниципальных) услуг, которые созданное им бюджетное, автономное учреждение оказывает согласно государственному (муниципальному) заданию, а также включение административных регламентов в реестр государственных (муниципальных) услуг.

Но и в этом случае законодательством не предусмотрено никакой прямой ответственности за неисполнение этих нормативов.

Более того, недопустимо при контрольно-ревизионных проверках бюджетных, автономных учреждений обвинять их в том, что они оказывают государственные (муниципальные) услуги, не узаконенные должным образом. Потому что согласно пункту 3 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Для автономных учреждений аналогичная норма установлена в пункте 2.1 статьи 4 Закона № 174?ФЗ. Что им задал учредитель, то они обязаны выполнять.

Но можно посмотреть на эту норму закона и под другим углом.

Учредитель выделяет бюджетному, автономному учреждению субсидию на выполнение государственного (муниципального) задания. Но если административные регламенты не утверждены, государственные (муниципальные) услуги не внесены в реестр, не является ли нецелевым расходование бюджетных средств, выделение субсидий на такие неузаконенные государственные (муниципальные) услуги?

Субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным, автономным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Но ни один нормативный правовой акт не предписывает, чтобы само перечисление субсидий осуществлял именно учредитель. Вполне логично, что субсидию предоставляет именно учредитель, но это не обязательно. Скорее это вопрос полномочий и бюджетной классификации. Например, субсидия бюджетному общеобразовательному учреждению, очевидно, должна перечисляться за счет подраздела 0702 «Общее образование» классификации расходов бюджета. Значит, это возможно только для того органа местного самоуправления, у которого предусмотрены расходы по этому коду.

Для федеральных бюджетных, автономных учреждений и их учредителей пунктом 15 постановления Правительства РФ № 671⁴ установлено, что предоставление федеральному бюджетному или автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, заключаемого федеральным бюджетным или автономным учреждением и федеральным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, в соответствии с примерной формой, утверждаемой Минфином России и Минэкономразвития России. Соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года, а также возможные отклонения от установленных показателей, в пределах которых государственное задание считается выполненным. На других уровнях публично-правовые образования обычно устанавливают аналогичный порядок предоставления субсидии.

Учредитель обязан заключить с бюджетным, автономным учреждением соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания и выполнять это соглашение со своей стороны.

Для учредителя предусмотрена административная ответственность должностных лиц за неисполнение условий соглашения о финансовом обеспечении выполнения государственного задания. Согласно статье 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий» КоАП РФ несоблюдение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, условий их предоставления, за исключением случаев, преду­смотренных статьей 15.14 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Согласно пункту 3 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ, пункту 2.2 статьи 4 Закона № 174?ФЗ уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Встречаются такие формулировки соглашения о предоставлении субсидии на государственное (муниципальное) задание, которые противоречат этой норме. Например, незаконно требование возвращать субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненное учреждением муниципальное задание меньше по объему, чем это предусмотрено муниципальным заданием, или не соответствует качеству услуг (работ), определенных муниципальным заданием.

Учредитель не имеет права включать в соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания требования о возврате субсидии в случае невыполнения задания по количеству или качеству.

Учредитель может установить порядок пересмотра объема задания в зависимости от промежуточных в течение года результатов его исполнения. Тогда уменьшение объема субсидии будет законным. Для бюджетных учреждений в пункте 17 статьи 30 Закона от 8 мая 2010 г. № 83?ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а для автономных учреждений в пункте 3.15 статьи 2 Закона № 174?ФЗ указано, что неиспользованные остатки субсидии прошлого года в текущем году используются на обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания.

Учредитель не имеет права включать в соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания требования о возврате остатка субсидии, не использованного в течение года, или каким-либо иным образом распоряжаться этим остатком.

План ФХД

Рассматривать нормативную базу в отношении порядка формирования Плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных, автономных учреждений удобно, потому что она сосредоточена в единственном нормативном правовом акте, распространяющемся и на бюджетные, и на автономные учреждения, — Приказе № 81н⁵. Согласно пункту 2 Приказа № 81н именно учреждение составляет План ФХД. А учредитель, со своей стороны, имеет право устанавливать особенности составления и утверждения Плана ФХД.

Учредитель имеет право устанавливать особенности составления и утверждения Плана ФХД, в том числе дополнительную детализацию показателей и детализацию по времени (квартал, месяц).

Это вполне логически объяснимая норма. Детализация Плана ФХД позволит учредителю точнее планировать расходы на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания. Согласно пункту 9 Приказа № 81н при составлении Плана ФХД учреждение использует информацию от учредителя о планируемых объемах субсидий.

Учредитель обязан предоставить бюджетному, автономному учреждению информацию о планируемых объемах расходных обязательств на все виды финансового обеспечения деятельности бюджетного, автономного учреждения.

В отношении утверждения Плана ФХД (Плана с учетом изменений) для АУ и БУ нормы различаются. Согласно пункту 21 Приказа № 81н План ФХД (изменения) для АУ утверждает не учредитель, а руководитель автономного учреждения на основании заключения наблюдательного совета автономного учреждения (правда, в наблюдательный совет обязательно входит представитель учредителя). Нормы пункта 22 Приказа № 81н определяют, что План ФХД (изменения) для БУ утверждает учредитель. Учредитель имеет право разрешить руководителю бюджетного учреждения самостоятельно утверждать План ФХД и/или утверждать План с учетом изменений.

Учредитель имеет право разрешить руководителю бюджетного учреждения самостоятельно утверждать План ФХД и/или План с учетом изменений.

Особо ценное движимое имущество

Согласно пункту 12 статьи 9.2 Закона № 7?ФЗ перечни особо ценного движимого имущества бюджетного учреждения определяются учредителем. Аналогичная норма для автономных учреждений установлена в пункте 4 статьи 3 Закона № 174?ФЗ с уточнением, что в случае выделения учредителем средств на приобретение имущества учредитель обязан сразу определить, следует ли относить его к категории особо ценного.

Учредитель обязан определять виды, перечни движимого имущества бюджетного, автономного учреждения, относимого к категории особо ценного.

Учреждение не имеет права самостоятельно относить имущество к категории особо ценного движимого имущества или исключать его из этой категории.

Эта норма также вполне логически обоснованна. Во-первых, учредитель обязан выделять бюджетному, автономному учреждению субсидию на содержание особо ценного движимого имущества (ОЦДИ).

Если учреждение отнесет какой-то объект имущества к категории ОЦДИ, этим оно поставит учредителя перед необходимостью увеличить объем субсидии. Во-вторых, отнесение имущества к категории ОЦДИ призвано обеспечить защиту интересов учредителя, заключающихся в том, чтобы государственное (муниципальное) задание было выполнено. Если учреждение не уведомит учредителя о приобретении имущества, подпадающего под критерии ОЦДИ, или самостоятельно выведет имущество из этой категории, это будет фактически тем же, как если бы учреждение самостоятельно распорядилось имуществом, отнесенным к ОЦДИ (списало, продало, сдало в аренду или в безвозмездное пользование).

Законодательство в явном виде не предусматривает ответственности бюджетного, автономного учреждения за распоряжение особо ценным имуществом без санкции учредителя. Но должностным лицам не стоит забывать о статьях 285⁶, 286⁷ Уголовного кодекса.

Организация учета в бюджетных, автономных учреждениях

Бухгалтеров особо интересует вопрос, в какой степени учредитель имеет право регламентировать порядок ведения учета в бюджетных, автономных учреждениях. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса только Минфин России имеет полномочия устанавливать порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях. Перечень нормативных правовых актов Минфина России, регламентирующих порядок учета в бюджетных, автономных учреждениях, состоит всего из пяти НПА: Инструкция № 157н⁸ (единый порядок — АУ и БУ, казенные учреждения), Инструкция № 174н⁹ (только БУ), Инструкция № 183н¹⁰ (только АУ), Инструкция № 33н¹¹ (БУ и АУ), Приказ № 173н (БУ и АУ)¹².

Учредитель имеет право определять порядок ведения учета и составления отчетности в бюджетных, автономных учреждениях только по тем вопросам, по которым такое право дано учредителям соответствующими нормами Инструкций № 157н, 174н, 183н, 33н.

Инструкция № 157н дает учредителю следующие права в отношении влияния на организацию учета в бюджетных, автономных учреждениях: 

• пункт 134 Инструкции № 157н дает учредителю право устанавливать порядок калькулирования себестоимости единицы продукции (объема работы, услуги) и базы распределения накладных расходов между объектами калькулирования. 

Аналогичные нормы для бюджетных учреждений есть в пункте 60 Инструкции № 174н, а для автономных учреждений — в пункте 60 Инструкции № 183н. Это вполне логически обоснованно.

Учредитель может быть заинтересован в том, чтобы получать объективную информацию о фактической себестоимости услуг, работ, готовой продукции, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) задания. Чтобы получить объективные данные о затратах по видам услуг, работ, продукции, надо организовать соответствующий аналитический учет. И учредителю дано право устанавливать для БУ и АУ такой порядок. Но в этом же пункте инструкции есть важная оговорка: таким образом, чтобы оптимизировать степень полезности учетных данных для целей управления при допустимом уровне трудоемкости учетных процедур. То есть не стоит выдумывать слишком сложную аналитику, если это будет слишком трудоемко для учета: в бухгалтерии учреждения аналитический учет по видам услуг, работ, товаров будет вестись некачественно и полезность полученных аналитических данных окажется сомнительной; 

• пункт 299 Инструкции № 157н дает учредителю право регламентировать порядок формирования раздельного учета по видам доходов (расходов) на счетах финансового результата текущего финансового года (40110 «Доходы текущего финансового года», 40120 «Расходы текущего финансового года»). Эта норма также вполне обоснованна. Учредителю могут потребоваться детальные данные о структуре доходов учреждения, для чего необходимо ведение соответствующего аналитического учета. 

Нормы пункта 4 Инструкции № 174н, пункта 5 Инструкции № 183н предписывают бюджетным и автономным учреждениям согласовывать с учредителем применение корреспонденций счетов, отсутствующих в инструкциях, если в учреждении совершается хозяйственная операция, не противоречащая действующим нормам законодательства, для которой в инструкции не установлена соответствующая корреспонденция счетов. Смысл сказанного в том, что учредитель принимает отчетность от бюджетного, автономного учреждения, значит, учредителю необходимо заранее предусмотреть, как такая корреспонденция счетов отразится в отчетах указанных учреждений.

Больше никаких существенных прав на вмешательство в организацию учета в бюджетных, автономных учреждениях у учредителя нет. Не имеет права учредитель устанавливать для бюджетных, автономных учреждений «ведомственную» учетную политику. Не имеет права устанавливать корреспонденции счетов или иные нормы, противоречащие инструкциям.

Некоторые права учредителям даны Инструкцией № 33н в части установки дополнительных требований к отчетности бюджетных, автономных учреждений.

Пункт 21 Инструкции № 33н дает учредителю право вводить дополнительные строки в Справку о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах в составе Баланса (ф. 0503730) — если учредителю нужна определенная дополнительная информация по имуществу, учитываемому на забалансовых счетах.

Согласно пункту 37 Инструкции № 33н в целях раскрытия информации о показателях исполнения плана с учетом более детальной (расширенной) аналитики по поступлениям (выбытиям), утвержденной Планом ФХД, учредителем могут быть введены в разделах Отчета (ф. 0503737) дополнительные подстроки.

Учредитель имеет право добавлять дополнительные показатели в некоторых формах Пояснительной записки (ф. 0503760), а также устанавливать критерии определения показателей, подлежащих отражению в разделе 2 Приложения (ф. 0503769).

1.Закон от 12 января 1996 г. № 7?ФЗ «О некоммерческих организациях».

2.Закон от 3 ноября 2006 г. № 174?ФЗ «Об автономных учреждениях».

3.Закон от 27 июля 2010 г. № 210?ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

4.Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

5.Приказ Минфина РФ от 28 июля 2010 г. N 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения».

6.Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями.

7.Статья 286. Превышение должностных полномочий.

8.Приказ Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению».

9.Приказ Минфина России «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкции по его применению» от 16 декабря 2010 г. № 174н.

10.Приказ Минфина РФ «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкции по его применению» от 23 декабря 2010 г. № 183н.

11.Приказ Минфина России от 25 марта 2011 г. № 33н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений».

12.Приказ Минфина РФ от 15 декабря 2010 г. № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями и Методических указаний по их применению».