Финансовоэкономические аспекты проведения капитального ремонта недвижимого имущества
Достоверно оценить текущую степень износа недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных учреждений, невозможно. Трудность состоит не только в технических тонкостях — большом объеме бюджетной собственности, ошибках учета, неточности данных за прошлые годы, — но и в отсутствии какойлибо возможности оценить конструктивные изменения, привнесенные в период эксплуатации и зачастую не лучшим образом повлиявшие на техническое состояние.
И. И. АНТОШИНА, заместитель директора по экономике и развитию — главный бухгалтер ФГБУ «ФНЦТИО им. ак. В. И. Шумакова» Минздрава России
А. Э. ГУЛИЕВ, начальник отдела оценки показателей деятельности ФГБУ «ФНЦТИО им. ак. В. И. Шумакова» Минздрава России, кандидат экономических наук
По информации Росстата, средний износ недвижимого имущества некоммерческих организаций России превышает 55 процентов. При этом 15 лет назад Росстат указывал аналогичный показатель в районе 35 процентов.
Показатели Росстата имеют сильно усредненный характер. В реальности пик строительства социальной инфраструктуры России пришелся на 60–80-е годы прошлого века. Такие строения (в основном из кирпича и железобетона) относятся к восьмой и десятой амортизационным группам, со сроком полезного использования
На фоне массивной и в основном успешной программы бюджетного инвестирования в объекты капитального строительства, находящиеся в государственной собственности, справедливо ожидать снижения показателей износа государственных основных фондов. Однако данные Росстата говорят о закономерном приближении в эксплуатации зданий и сооружений временного отрезка, когда назревает необходимость осуществлять не только текущий косметический ремонт, но и уделять достаточное внимание самой важной части зданий — его инженерным конструкциям и системам.
Проведение таких работ, связанных с восстановлением полной работоспособности и эффективности недвижимого имущества, и является капитальным ремонтом.
Текущий или капитальный
Задача поддержания в рабочем состоянии зданий и сооружений бюджетного учреждения в большинстве случаев относится к одной из предусмотренных уставом задач директора учреждения и, соответственно, его администрации. В составе учреждения обычно предусмотрена инженерная служба, обеспечивающая работу основных фондов, а также ответственная за ремонт и предотвращение неплановых ситуаций.
Очевидно, что напрямую функции обслуживания и ремонта зданий и сооружений не входят в зону ответственности работников финансово-экономических подразделений учреждения и не являются предметом внимания бухгалтеров, однако в настоящее время Правительство России предпринимает уверенные шаги, направленные на повышение прозрачности и эффективности проводимых учреждениями работ по капитальному ремонту, что в части планирования, финансирования и учета работ создает новые условия для работы всей финансово-экономической службы.
По нашему мнению, в настоящее время необходимо уделять максимальное внимание целевому применению бюджетных средств, эффективности и своевременности их использования. Большое значение имеет планирование капитального ремонта как такового и цельный, не мозаичный подход к ремонту, осуществляемому за бюджетный счет.
Задачами финансового контроля в учреждении помимо традиционных оценки и прогнозирования показателей основной деятельности, формирования планов финансово-хозяйственной деятельности и их исполнения, проведения успешной отчетной кампании, формирования планов закупок и конкурсных процедур, контроля и обеспечения соблюдения требований законодательства, касающегося оплаты и условий труда сотрудников, оценки эффективности работы подрядчиков и поставщиков, становится также и финансовый контроль деятельности по поддержанию работоспособности недвижимого имущества, контроль и исполнение плана капитального ремонта.
Согласно действующему законодательству не все проводимые строительные работы являются именно капитальным ремонтом.
Все ремонтные работы по объектам недвижимости подразделяются на два вида — текущий ремонт и капитальный ремонт. Основное отличие текущего ремонта от капитального заключается в виде и характере выполняемых работ. Для разграничения текущего и капитального ремонта можно руководствоваться Положением о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС
В целях финансового контроля проводимых ремонтных работ достаточно знать, что к капитальному ремонту зданий и сооружений относятся работы по восстановлению или замене отдельных частей зданий (сооружений) или целых конструкций, деталей и инженерно-технического оборудования в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели.
Для уточнения необходимо понимать, что изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения — это не капитальный ремонт, а реконструкция. Также схожие понятия — «достройка», «дооборудование», «модернизация» и «техническое перевооружение» (основных средств) раскрываются в пункте 2 статьи 257 Налогового кодекса.
С другой стороны, ремонт, заключающийся в систематически и своевременно проводимых работах по предупреждению износа конструкций, отделки, инженерного оборудования, а также работах по устранению мелких повреждений и неисправностей является текущим.
Виды собственности
Каждый финансист бюджетной сферы знает, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Собственниками имущества могут быть граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, городские и сельские поселения и другие муниципальные образования.
Например, имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, является федеральной собственностью; имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, является муниципальной собственностью и т. п.
Отметим, что в обыденной речи, а подчас и в законодательстве, термин «собственность» понимается по крайней мере в двух смыслах. Согласно классической доктрине право собственности это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. Другое значение термина «собственность» — имущество. Однако имущество это все-таки объект права собственности.
В целях этой статьи определим, что для бюджетного учреждения в части проведения капитального ремонта недвижимого имущества учреждения имуществом в понимании законодательства является государственная собственность, переданная учреждению в оперативное управление либо в аренду.
Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.
Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм институт права государственной собственности охватывает нормы конституционного, гражданского права и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., то есть представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.
Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).
Порядок содержания имущества
Определяя для себя порядок содержания бюджетного имущества, учреждение руководствуется общими правовыми нормами, применяемыми в отношении хозяйствующих на территории России субъектов, пусть и с некоторыми дополнительными обязательствами.
Специфика заключается и в том, что Российская Федерация, и нередко субъект РФ, в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.
Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке статьи 125 Гражданского кодекса выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.
Правительство России делегирует свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляет специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом — Росимущество.
Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями — на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц.
В связи с изложенным, с учетом положений статьи 210 Гражданского кодекса учреждение ответственно за содержание принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом, что полностью применимо и в отношении недвижимого имущества. Риск случайной гибели или повреждения имущества в силу статьи 211 Гражданского кодекса также лежит на собственнике этого имущества.
В рассматриваемой ситуации учреждение должно ремонтировать недвижимость, так же как платить налоги, вносить платежи за коммунальные услуги, нести иные расходы, связанные с владением, пользованием и распоряжением данным объектом (ст. 210 ГК РФ).
Законодательство о градостроительной деятельности среди прочих регулирует отношения по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (п. 1 ст. 4 ГрК РФ). В то же время в данном нормативном акте нет нормы, обязывающей собственника объекта недвижимости следить за его техническим состоянием. Таким образом, получается, что нет прямого указания закона, устанавливающего для собственника обязанность в какой-либо форме проводить обследование объекта недвижимости с представлением сведений о таком обследовании в соответствующий орган. Нет также и законодательных положений, обязывающих осуществлять в определенные сроки капитальный ремонт принадлежащего собственнику нежилого помещения, за исключением общей нормы, отраженной в статье 210 Гражданского кодекса.
Процедура капитального ремонта в целях администрирования и финансового контроля выглядит разделенной на три стадии:
подготовка обосновывающей и проектной документации, ее экспертиза;
проведение закупочных процедур;
осуществление капитального ремонта.
Проектная документация и экспертиза
Согласно пункту 2 статьи 48 Градостроительного кодекса проектная документация подготавливается по заданию заказчика или застройщика и представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
Подготовка проектной документации должна быть выполнена специальной проектной организацией на основании договора. Согласно статье 758 Гражданского кодекса договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ представляет собой документ, по которому подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат.
Организации, занимающиеся проектированием строительных объектов капитального строительства и других объектов, должны получить допуск к проведению работ и стать членом той или иной саморегулируемой организации (СРО). Виды деятельности, осуществление которых обусловлено вступлением в СРО проектировщиков и получением допуска, перечислены в Перечне видов работ для проектной деятельности, который утвержден приказом Минрегионразвития России от 30 декабря 2009 г. № 624.
Как и все иные услуги, приобретаемые бюджетным учреждением, услуги проектной организации должны быть получены с соблюдением требований действующего законодательства о закупках.
Проектная организация руководствуется заданием на проектирование. При подготовке технического задания финансовой службе необходимо точно определить смысл выполняемых работ, дабы исключить нецелевое использование доведенных бюджетных средств, а также определить предельную стоимость работ. Эти показатели должны следовать из решения (или предварительного решения) учредителя о выделении средств.
Возможно, в процессе обследования ремонтируемого объекта либо при осуществлении расчетов проектировщикам потребуются дополнительные инженерные изыскания — экологические, геологические, обследование сооружений и т. д. Такие работы, если они не предусмотрены договором на проектирование, должны быть выполнены на основании договоров, заключенных в соответствии с законодательством о закупках, с организациями, имеющими допуски и состоящими в СРО.
Проектная документация состоит из текстовой и графической частей. Текстовая часть содержит сведения в отношении объекта капитального строительства, описание принятых технических и иных решений, пояснения, ссылки на нормативные и (или) технические документы, используемые при подготовке проектной документации, и результаты расчетов, обосновывающие принятые решения. Графическая же часть отображает принятые технические и иные решения и выполняется в виде чертежей, схем, планов и других документов в графической форме.
Для финансово-экономической службы важнейшим результатом изысканий является смета на выполнение работ по каждому разделу (например, обменная вентиляция и кондиционирование, электрооборудование, лифты, водопровод и канализация), формируемая на основании ведомостей объемов работ и материалов, сделанных проектировщиками.
Такие сметы формируются с применением утвержденных Минстроем России расценок, а на основании этих смет формируется сводный сметный расчет, содержащий информацию о стоимости каждого раздела, применяемых в зависимости от условий строительства коэффициентах (например, при проведении работ в зимнее время, в нерабочее время, в стесненных условиях и т. д.) и прочих расходах, связанных со строительством косвенно — разрешениях эксплуатирующих организаций, допусках, технической инвентаризации. Проектирование и изыскания также включаются в сводный сметный расчет.
Обычно расчет осуществляется в ценах 2001 года (это обусловлено применением типовых базовых расценок на все виды работ, связанных со строительством, утверждаемых Минстроем России (ранее — Минрегионом России) и регулярно корректируемых), а в дальнейшем, в соответствии с коэффициентами Минэкономразвития России, расчетные цены пересчитываются в текущий уровень цен. Обычно такие коэффициенты утверждаются
В зависимости от сложности и объема работ проектирование может занять два месяца и более. Необходимо учитывать эти временные затраты при формировании плана расходования средств и плана закупок.
После выполнения всего объема проектных работ проектная организация передает весь объем документации учреждению для дальнейшего проведения государственной экспертизы документации, а также несет ответственность за корректировку документации по выявленным замечаниям.
Готовая проектная документация требует утверждения ее заказчиком или застройщиком. Однако законодательством предусмотрена еще одна процедура, касающаяся проектной документации и предшествующая утверждению, — государственная экспертиза проектной документации, после положительных результатов которой заказчик (застройщик) имеет право ее утвердить. При этом законодатель идет по пути исключения, определяя лишь случаи, когда проведения государственной экспертизы не требуется. Такие случаи определены Градостроительным кодексом (п. 2, 3, 3.1 ст. 49).
Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий может проводиться ФАУ «Главгосэкспертиза России», органами исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями (приказ Госстроя России от 16 марта 2007 г. № 64).
Получив соответствующие документы, организация по проведению государственной экспертизы в течение трех рабочих дней со дня их получения осуществляет их проверку, которая проводится в срок не более десяти рабочих дней. В течение данного срока заявителю представляется (направляется) проект договора с расчетом размера платы за проведение государственной экспертизы, подписанный со стороны организации по проведению государственной экспертизы, либо мотивированный отказ в принятии документов, представленных для проведения государственной экспертизы, или указанные документы должны быть возвращены без рассмотрения.
Государственная экспертиза осуществляется на договорной основе, с учетом того положения, что ФАУ «Главгосэкспертиза России» является единственным поставщиком соответствующих услуг. Стоимость услуг будет определена в соответствии с утвержденными расценками.
Государственная экспертиза документации начнется после представления документов об оплате. Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Срок проведения государственной экспертизы не должен превышать 60 дней.