«...Все лучшее через советы бывает»
Приступив к грандиозному плану преобразований российской жизни, император Петр I важнейшее место уделил государственному управлению. В эпоху стремительных петровских перемен старая система, доставшаяся молодому царю в наследство от Московской Руси, выказала свою полную несостоятельность'.
В. В. Хорос,
историк-архивист
Неповоротливая и крайне запутанная, эта система сама по себе тормозила замыслы реформатора. Поэтому Петр — как всегда решительно и круто — стал заменять систему приказов на европейскую (в частности, шведскую) систему коллегий. Данный тип государственных учреждений характеризовался такими основными чертами, как разделение ведомств и совещательный порядок решения дел. Таким образом Петр решал проблему запутанности и взаимопересечения управленческих функций в приказах (как мы помним, приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление; иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством). Что же касается совещательного (коллегиального) порядка решения дел, этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает».
Подготовка к управленческой реформе
В самом начале XVIII века Петр стал готовить почву для управленческой реформы, объединив ряд приказов под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа были объединены в 25 самостоятельных учреждений). Также в связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.). Вторым шагом стало создание Правительствующего Сената — кабинета министров того времени. Именно Сенат должен был стоять во главе управленческой пирамиды. Его образование в 1711 году и послужило сигналом к формированию органов отраслевого управления — коллегий. Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иноземцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Однако дело оказалось не таким простым и быстрым, как полагал вначале молодой царь, и до конца 1717 года полностью упразднить приказную систему не получилось. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов).
«Коллежская» система
Наконец, в 1718–1721 годах был сформирован реестр новых учреждений. Образовались коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел, Юстиции, Коммерц, Штатс-контор, Камер, Ревизион, Берг-Мануфактур, Вотчинная. В 1720 году к их числу был присоединен Главный магистрат (на правах коллегии; координировал работу всех магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией). В 1722 году Берг-Мануфактур-коллегия была разделена на Берг (добыча полезных ископаемых) и Мануфактур (вопросы российской промышленности).
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент, утвержденный Петром I 28 февраля 1720 года. Он утратил значение лишь в 1832 году, с изданием Свода законов Российской империи. Полное название этого нормативного акта звучало так: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют». Он ввел новую систему делопроизводства, получившую название «коллежской».
Во главе каждой коллегии стояли президент и его заместитель — вице-президент. При назначении президента учитывалось мнение императора и Сената. Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии. Кроме них в состав коллегии входили четыре (иногда пять) советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий или составляющий акты), регистратор, переводчик и подьячие. Советники и асессоры назначались по выборам от Сената и утверждались государем; прочие чиновники, составлявшие канцелярию коллегий, выбирались президентом и другими членами коллегий с утверждением Сенатом. Канцелярские же и конторские служащие назначались внутри самих коллегий.
Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней; по четвергам президенты заседали в Сенате. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов. Материалы для заседаний готовились в канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат.
При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать за надлежащим решением дел в коллегии и исполнением указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.
В канцелярии правил бал секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.
Разделение полномочий
Финансовой жизнью огромной страны были призваны управлять три новых учреждения: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия.
В ведении Камер-коллегии находилось управление государственными доходами — окладными и неокладными. Окладными назывались доходы, размер которых был известен заранее (например, подушная подать), неокладными — таможенные пошлины, откуп, налог с заводов и другие, размер которых заранее неизвестен. В функции коллегии входило назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями. Также коллегия ведала монетным делом, управляла сохранением лесов, увеличением рыбной ловли, улучшением скотоводства и пр.
Камер-коллегия имела сеть своих учреждений на местах. Подушные деньги собирали в провинциях земские комиссары под надзором губернаторов и воевод; распоряжалась этими деньгами Военная коллегия, а губернаторы и воеводы систематически давали отчеты по этим сборам в Камер-коллегию. На последнюю было возложено назначение агентов финансового управления провинции (камериров и земских комиссаров). Она рассматривала жалобы на местную администрацию о неправильном взимании податей и сборов. Камер-коллегия имела право суда, но лишь в одном случае: если был донос на кого-либо из купцов или служителей и подьячих коллегии в расхищении государственной казны; тогда следствие и суд по этому делу производились не в магистрате, которому были подсудны люди торгового сословия, а в Камер-коллегии.
Штатс-контор-коллегия ведала государственными расходами. Ее служащие вели особую книгу, называвшуюся Генеральным штатом государства — расходный реестр. Главными расходными статьями в тот период времени были содержание армии и флота. Коллегия выделяла по указанию Сената определенные суммы правительственным учреждениям и должностным лицам. В ноябре 1723 года ее преобразовали в сенатскую контору (Штатс-контора Сената), а в 1726–1730 годах вообще подчинили Камер-коллегии; однако с июля 1730 года она была восстановлена как самостоятельное учреждение. Штатс-контор-коллегия имела на местах свои провинциальные органы — рентереи, то есть местные казначейства. Ведал ими рентмейстер, или казначей. Он принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам.
Ревизион-коллегия была учреждена для контроля за доходами и расходами государства и суда над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. Схема контроля была такова: все присутственные места и частные лица записывали приходы и расходы денег и имущества в книги, пронумерованные по листам, прошитые шнуром и скрепленные печатью. По окончании года вышестоящие организации и лица освидетельствовали подчиненные им организации в правильности сбора доходов, целевом употреблении расходов и полученных остатков по ведущимся ими книгам. Присутственным местам выдавались квитанции за подписью всех лиц, проводивших проверку. Из проконтролированных книг делались счетные выписки, которые за подписью всех членов контрольной комиссии отсылались «наверх» не позднее чем через три месяца после окончания отчетного года; подлинные же книги оставались в архивах проверяемых организаций. В случае каких-либо сомнений Ревизион-коллегия могла требовать для проверки подлинную отчетность.
Система функционирования коллегий дожила до времен Екатерины Великой, которая еще более централизовала финансовое управление в стране. Теперь первым по значению правительственным лицом стал генерал-прокурор, ежегодно представлявший на утверждение императрицы табели о государственных доходах, расходах и остатках. А в 1780 году была создана Экспедиция государственных доходов, разделенная в следующем году на четыре самостоятельные экспедиции: одна из них заведовала доходами государства, другая — расходами, третья — ревизией счетов, четвертая — взысканием недоимок, недоборов и штрафов. Коллегии фактически были переподчинены Экспедиции.
А с выходом в 1775 году правового акта «Учреждения для управления губерний Российской Империи» коллегии перестали функционировать и на местах. Их заменили Казенные палаты — по сути, представительства финансовых органов на местах. В каждой губернии и в уездах были свои казначеи, принимавшие и хранившие все казенные доходы своей административной единицы. А при Павле I произошел вывод казначейских «экспедиций» Сената из ведения генерал-прокурора и подчинение их одному лицу — государственному казначею. Таким образом коллегии окончательно канули в прошлое, подготовив почву и уступив место для новых государственных образований — министерств. (Продолжение читайте в следующем номере).
' О начале преобразований в системе управления России читайте в журнале «Бюджетный учет» № 11/2010, стр. 74.