«Удобнейшее дел разделение...»

В. В. Хорос, 

историк-архивист

Конечно, система петровских коллегий являла собой безусловный прогресс по сравнению с дряхлым феодальным приказным укладом. Петр I отказался от принципа управления на основе личных поручений и смешения отраслевого управления с территориальным, в целом устранил параллелизм в деятельности государственных учреждений, нечеткость их функций, уменьшил волокиту и сократил число зло­употреблений. Тем не менее идеи Петра не были доведены до логического завершения — успешной деятельности коллегий мешали отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управления. Все это неизбежно вело к общему кризису коллежской системы. Масла в огонь подлила губернская реформа Екатерины II в 1775 году, когда большинство коллегий было упразднено, а основные функции отраслевого управления — за исключением заведования иностранными делами, армией и флотом — перешли к наместникам (генерал-губернаторам и гражданским губернаторам). Таким образом система государственного управления стала раздробленной, путанной и даже чем-то напоминавшей былую приказную систему. Конечно, существовало некое объединяющее и централизующее начало — генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший императрице по всем делам внутреннего управления, финансов и юстиции. Но порядка в систему это не вносило, поскольку было лишь иллюзией истинной централизации.

   Восстановить коллежскую систему управления пробовал Павел I, и даже пытался внедрить в нее новые элементы — в рамках преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия. Так, в 1797 году была введена должность министра уделов, в 1800 году — министра коммерции. Но сами по себе эти нововведения не имели большого смысла, поскольку соответствующие министерства под них не были созданы. Попытки реформ вышли непоследовательными и в целом малоуспешными. Нужна была радикальная и глубоко продуманная реформа.

   Все это сделало преобразование системы центральных государственных учреждений насущным и необходимым. Сыграл свою роль и пример создания эффективной системы центрального управления, установленной во Франции в годы консульства, а затем империи Наполеона Бонапарта.

Нововведения Александра I

Лед окончательно тронулся с восшествием на трон молодого блистательного императора Александра I. В Манифесте от 12 марта 1801 года он, решительно отказываясь от непопулярных методов управления своего отца Павла, принимал на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу своей премудрой бабки». Для устранения проблем и противоречий в области управления империей необходимо было разработать фундаментальные законы, которых в России, в общем-то, еще не было. Именно в таком направлении велись преобразовательные опыты первых лет.

   Собрав вокруг себя таких же, как и он, молодых и энергичных людей, Александр образовал так называемый Негласный комитет — союз единомышленников, сплотившихся вокруг императора еще во времена его наследничества. Граф П. А. Строганов, граф В. П. Кочубей, князь А. А. Чарторыйский и Н. Н. Новосильцев — эти люди и призваны были послужить Александру на ниве реформаторства. Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей». За два с половиной года своего существования комитет, в частности, рассмотрел вопросы осуществления сенатской и министерской реформ, деятельности высшего совета при императоре.

   Итоги реформаторской деятельности были таковы. Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Государственный совет в 1801 году был заменен постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета»; в нем рассматривались и обсуждались государственные дела и постановления. Совет состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты. В 1803 году петровские коллегии были преобразованы в министерства; тогда же был издан именной указ о правах и обязанностях Сената. Новые центральные ведомства стали управляться единолично, а руководимые ими губернские учреждения сохранили прежний коллегиальный уклад. Одновременно с административными реформами затронуты были и общественные отношения, а именно: уравнение всех общественных состояний перед законом.

Министерская система

Начало становления министерской системы управления в России принято отсчитывать от 8 сентября 1802 года — даты выхода в свет манифеста «Об учреждении министерств». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств — иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения. Помимо них продолжали действовать два существовавших прежде субъекта государственного управления — Государственный казначей и Экспедиция о государственных доходах; при этом вторая находилась в управлении первого. Таким образом подтверждался статус Государственного казначейства как еще одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.

   Итак, свершилось: прежние коллегии и подчиненные им места были переподчинены министерствам или вошли в них в качестве департаментов. Главным отличием министерств от коллегий было единоличное управление. Каждое ведомство вместо прежнего коллегиального присутствия управлялось министром; те в свою очередь были ответственны перед Сенатом. Каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах, а в особых случаях — представления. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы в случае несогласия с предложениями министра представляли тому свои «рассуждения». Если министр настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал. Иными словами, система явилась симбиозом старого и нового укладов — министерского и коллежского. Это стало следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 года, в соответствии с которым коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министров и подлежали постепенному упразднению в будущем, «когда опыт покажет их бесполезность». Каждый министр имел заместителя — товарища министра; последние замещали начальников в период их отсутствия. Согласно Манифесту министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

   Наконец, Манифест содержал положение о комитете, состоящем из министров и должном рассматривать текущие дела. Таким образом создавался важный орган государственного управления — Комитет министров, оказавший впоследствии значительное влияние на всю систему государственной власти Российской империи.

   Вероятно, определяющую роль в становлении системы управления нового типа сыграл выдающийся государственный деятель, один из самых блестящих умов своей эпохи М. М. Сперанский. В начале своей карьеры он занимался тем, что готовил некоторые документы и проекты для членов Негласного комитета, в том числе и по министерской реформе. Способности Сперанского не остались незамеченными, и летом 1801 года его «взял в оборот» В. П. Кочубей, а после осуществления министерской реформы, возглавив министерство внутренних дел, перевел в свою канцелярию. В июне 1802 года Сперанский возглавил в МВД отдел, которому предписывалось готовить проекты государственных преобразований. В 1802–1804 годах Сперанский подготовил несколько собственных политических записок, в которых изложил свои взгляды на состояние государственного аппарата России и обосновал необходимость реформ в стране. Вдохновленный этими документами, царь через Кочубея поручил Сперанскому составить капитальный план преобразования государственной машины. Однако вплоть до 1807 года, когда Россия потерпела неудачу в войне с Наполеоном Бонапартом, Александр не занимался всерьез ни вопросами государственного переустройства, ни идеями Сперанского по этому поводу.

   28 марта 1806 года Кочубей подал Александру I «Записку об учреждении министерств», составленную Сперанским. В ней отмечалось «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 года. К исправлению положения записка предлагала ряд мер, как-то: подбор на министерские посты единомышленников; определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Непременному совету и губернскому управлению; урегулирование отношений между министерствами; наделение министров правомочием разрешения дел по существу; определение ответственности министров.

   С конца 1808 года М. М. Сперанский становится ближайшим сподвижником Александра I и с санкции последнего занимается «предметами высшего управления». К октябрю 1809 года недостатки министерской реформы были систематизированы Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов». В данном проекте реформатор выделил три основных недостатка министерской реформы: недостаток ответственности министров; некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел между министерствами; недостаток точных правил. На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810–1811 годах, обоснованное в Манифесте «Об учреждении Государственного совета». В частности, там говорилось: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определяются отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

   Наконец, в свет вышел итоговый законодательный акт «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 года, разработанный Сперанским. Согласно этому документу, каждое министерство получило следующую строгую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчинение министров действующим законам и их ответственность за функционирование вверенного им ведомства. Все «места и лица», подчиненные министру, должны были исполнять его предписания «с точностью и беспрекословно». Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра. Служащие каждого ведомства отличались особой формой мундира, а также некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения. Все должности образующих данное ведомство учреждений были расписаны по классам.

   Наряду с первыми восемью министерствами в 1809 году было учреждено Главное управление водяных и сухопутных сообщений (с 1810 г. — Главное управление путей сообщения, с 1832 г. — Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Законами 25 июля и 17 августа 1810 года были более четко определены функции министерств финансов и внутренних дел. Из МВД были выделены министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в 1819 г. и, соответственно, в 1832 г. они вновь вошли в министерство внутренних дел). Тогда же было ликвидировано министерство коммерции, а его функции были переданы в министерство финансов. В 1811 году было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 году реорганизованное в Государственный контроль. В дальнейшем были образованы: министерство императорского двора и уделов (1826 г.) и министерство государственных имуществ (1837 г., в 1894–1905 гг. — министерство земледелия и государственных имуществ).

Сфера экономики

А теперь остановимся подробнее на министерствах, ведавших экономической жизнью Российской империи.

   Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 года, в обязанности министерства финансов вменялось «управление казенными и государственными частями, кои доставляют правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов». На министра финансов также возлагалась обязанность «при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов». Ведомство государственного казначея осталось неприкосновенным. При преобразовании министерств в 1810–1811 годах управление государственными доходами и расходами было распределено между тремя ведомствами — министерством финансов, которое ведало всеми источниками доходов; государственным казначейством, отслеживающим движение денежных средств; и государственным контролем, которому была поручена ревизия всех счетов.

   Состав министерства финансов выглядел следующим образом:

   1) департамент государственных имуществ, занимавшийся делами о казенных крестьянах, имениях, лесах, оброчных статьях и винокуренных заводах;

   2) департамент внешней торговли, ведавший торговыми внешними сношениями и сферой таможенного контроля;

   3) департамент мануфактур и внутренней торговли (с 1817 г.);

   4) департамент податей и сборов (сюда входило также отделение гербовой бумаги);

   5) департамент государственного казначейства, осуществлявший, в частности, контроль над Главным казначейством (с 1821 г.);

  6) Главное управление монетной, горной и соляной части, в состав которого входили: департамент горных и соляных дел; Штаб корпуса горных инженеров; Совет корпуса горных инженеров; горный аудиториат; Ученый комитет корпуса горных инженеров;

   7) канцелярии министра (общая и особенная по кредитной части, с 1824 г.).

   В дальнейшем структура министерства неоднократно менялась. В частности, в 1828 году был учрежден мануфактур-совет, в 1829 году — коммерческий совет. С учреждением министерства государственных имуществ от министерства финансов в 1838 году отошло управление казенными крестьянами, землями, лесами и оброчными статьями. А в 1861 году начало функционировать главное выкупное учреждение (выкуп крестьянских земель), упраздненное в 1895 году. Указ от 15 апреля 1863 года преобразовал департамент горных и соляных дел в горный департамент, а вместо департамента податей и сборов были учреждены два новых департамента — окладных и неокладных сборов. В 1864 году департамент внешней торговли был переименован в департамент таможенных сборов, а департамент мануфактур и внутренней торговли — в департамент торговли и мануфактур. А в 1873 году все части горного ведомства — горный департамент, горный совет, горный институт и горный ученый комитет — были переданы в министерство государственных имуществ.

   К началу XX века министерство финансов приобрело следующий вид. Во главе его стоял министр с двумя товарищами. При нем работали совет, чиновники особых поручений, юрисконсульт и две канцелярии. Общая канцелярия с ученым комитетом имела следующие обязанности: рассмотрение финансовых проектов и учреждений, наблюдение за ходом финансовой части в западноевропейских государствах и сообщение о них министру, изыскание способов распространения финансовых сведений между чиновниками министерства финансов. Особенная канцелярия по кредитной части ведала Монетным двором. Департаменты:

   1) таможенных сборов (отдельно существовало заведование пограничной стражей в виде штаба отдельного корпуса пограничной стражи, шефом которого был сам министр);

   2) окладных сборов;

   3) железнодорожных дел, при котором состоят тарифный комитет и совет по тарифным делам;

   4) Государственное казначейство с Главным казначейством (движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств, главное счетоводство приходов и расходов, ревизия кассовых оборотов главного казначейства и казенных палат, составление сметы и кассового отчета по всей империи);

   5) торговли и мануфактур, включавший в себя совет торговли и мануфактур, фабричную инспекцию, особое присутствие по рассмотрению жалоб на действия фабричной инспекции, главную палату мер и весов, пробирные палатки;

   6) главное управление неокладных сборов и казенной продажи питий, разделенное на два отдела: отдел не­окладных сборов, ведающий неокладными сборами; отдел казенной продажи питий.

   Также при министерстве финансов состояли экспедиция заготовления государственных бумаг и разнообразные кредитные установления — Государственный дворянский земельный банк с особым отделом, Крестьянский поземельный банк, Государственный банк, Петербургская и Московская ссудные казны, Управление сберегательных касс и Государственная комиссия погашения долгов. Наконец, в ведении министерства состояли также все коммерческие училища.

   Еще одним учреждением, управлявшим экономической сферой жизни Российской империи, было министерство государственных имуществ, заведовавшее казенными землями, казенными оброчными статьями, лесами казенного ведомства, горной и соляной частями, а также осуществлявшее общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрении лесоразведения, занимавшееся вопросами охраны источников минеральных вод, развитием кустарных промыслов, попечением над некоторыми категориями населения. Оно было учреждено в 1837 году. В 1843 году в состав министерства вошел лесной департамент вместе с корпусом лесничих. В 1845 году был образован департамент сельского хозяйства, в 1848–1856 и 1874–1881 годах в ведении министерства находилось Государственное коннозаводство. С 1873 по 1905 год в состав министерства входил горный департамент, до этого находившийся в ведомстве министерства финансов. Министр земледелия и государственных имуществ являлся одновременно и главноуправляющим горною частью. Министерство было создано прежде всего с целью упорядочить управление государственными крестьянами, но затем постепенно стало центральным органом управления сельским хозяйством, а с 1905 года — инструментом проведения столыпинской реформы.

   После Февральской революции министерская система была сохранена. 1 марта 1917 года в министерства были назначены комиссары из числа членов Государственной Думы, 2 марта — министры Временного правительства. В мае и августе 1917 года были образованы пять новых министерств: труда, почт и телеграфов, продовольствия, государственного призрения, исповеданий. В ходе Октябрьской революции на основе министерств были созданы народные комиссариаты. Но на этом история министерской системы управления в России не заканчивается. Законом, принятым Верховным Советом СССР 15 марта 1946 года, наркоматы были преобразованы в министерства. Таким образом, система министерского единоначалия, заложенная в России Александром I и его молодыми сподвижниками-реформаторами, и по сей день остается наиболее эффективной и жизнеспособной.