Дабы казна сохранялась

В России первые письменные упоминания о том, что князья осуществляли контроль за собираемыми в казну общественными средствами, относятся ко временам Киевской Руси. Князья единолично устанавливали принципы формирования и расходования своей казны, а также сами контролировали движение денежных средств.

В XV веке в стране сложилось централизованное государство и вместе с единоличной властью царя появились первые государственные учреждения. При царе Иване III в 1497 году был издан свод законов — «Судебник Ивана III», который установил систему государственных органов. Были созданы приказы — службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах. Приказная система управления просуществовала до конца XVII века. Также Иван III учредил казну для хранения денег, ювелирных украшений и драгоценностей, которой заведовал Казенный приказ. Во главе его стоял казначей, в ведении которого были хранение и выдача дорогих вещей, входящих в казну. Звание казначея и Казенный приказ, очевидно, возникли одновременно около 1495 года. В 1578 году впервые встречается название «Казенная изба», а в 1598 году упоминается «Казенный двор».

Счетный приказ

При Михаиле Федоровиче, первом из Романовых, взошедшем на Российский престол (годы правления 1613–1645), и его сыне Алексее Михайловиче (годы правления 1645–1676), начался качественно новый период в правлении страной. Он характеризовался укреплением государственности и центральной власти. Назрела необходимость создания органов государственного контроля. В 1656 году свершилось знаменательное для системы государственного контроля в России событие. Согласно официальным данным Российского государственного архива древних актов 10 (23 по новому стилю) марта 1656 года Указом царя Алексея Михайловича Романова был учрежден Приказ счета Большой казны (иначе — Счетный приказ). Госудаственный контроль распространился не только на доходную, но и на расходную часть казны. В указе по этому поводу было сказано: «Сей Приказ создается, дабы казна государева не разворовывалась». В некотором роде Счетный приказ выполнял также функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из сумм, ассигнованных по разным ведомствам

Перед созданным контрольным органом первоначальной задачей была проверка раздачи полкового жалованья во время войны с Польшей в 1653–1654 годах, а затем ревизия деятельности Приказа Большой казны за 50 лет. Это свидетельствовало о доверии царя Алексея Михайловича Счетному приказу и о его стремлении навести основательный порядок в финансовых делах государства.

В канцеляриях воевод велись книги сбора и расхода ямских денег, прихода судебных пошлин и др. Земские старосты и целовальники также вели учет казенных средств. Все хозяйственные операции, как правило, подробно записывались в особые книги и тетради. Обязательные правила учета и формы отчетности при этом отсутствовали.

Первичные отчеты должностных лиц обобщались в уездных канцеляриях в виде сводного отчета за год — сметного списка. Cписки включали в себя отчеты, в которых указывались остатки на начало финансового года, доходы, которые должны были поступить и фактически поступили, недоимки, произведенные за год расходы и остатки к концу года. Вскоре после 1 сентября (начало финансового года) сметные списки отсылались в соответствующие приказы в Москву. Иногда руководители приказов требовали от воевод доставления им подлинных приходных и расходных книг или заверенных списков (копий) с этих книг. За непредставление или несвоевременное представление сметных списков воеводам грозили штраф или наказание. Однако нередки были случаи, когда воеводам все сходило с рук.

Являясь средством финансового контроля, сметные списки вместе с тем способствовали и решению бюджетных задач. На их основе фиксировалось состояние прихода, расхода, недоимок и наличности к новому финансовому году. Бюджетным целям служили также окладные росписи, составлявшиеся местной администрацией. По своему характеру окладная роспись являлась бюджетным предположением о размерах ожидаемых доходов, расходов и остатков на предстоящий финансовый год.

В целях компенсации недостатков ревизии по приходно-расходным книгам Счетный приказ проводил непосредственную ревизию должностных лиц. Так, в 1658 году Счетный приказ потребовал от Разрядного приказа сведения о том, «что было в Смоленске в приходе денег» и на какие цели они расходовались. Не удовлетворившись, по всей видимости, представленными документами, Счетный приказ вызвал в Москву подъячих, ведавших денежными средствами. На них были сделаны начеты. По действовавшему законодательству в возмещение начетов, наложенных на должностных лиц Счетным приказом по результатам ревизии, могло быть продано все их имущество.

История не сохранила многие детали и подробности, связанные с развитием государственного финансового контроля в допетровской Руси. Однако важно другое: укрепление российской государственности оказалось немыслимым без особой службы, стоящей на страже финансовых интересов государевой казны, интересов всего государства, без повышения ответственности органов центральной и местной власти за соблюдение государственной финансовой дисциплины.

Петровские коллегии

Петр I (годы правления 1682–1725) кардинально реформировал систему государственного управления. В 1699 году царь учредил Ближнюю канцелярию, которая может быть признана контрольным учреждением. В нее должна была доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно было всегда». Во главе Ближней канцелярии был поставлен один из ближайших сподвижников Петра, его бывший учитель Никита Моисеевич Зотов. В 1711 году Зотов параллельно с руководством Ближней канцелярии находился на должности государственного фискала, взяв на себя «сие дело, чтобы никто от службы не ухоронился и прочего худа не чинил».

Царским указом от 22 февраля (2 марта) 1711 года утверждается Сенат как высший орган государственной власти и законодательства. Вместо прежней приказной Петр ввел новую, коллегиальную, систему управления. В 1717–1718 годах он создал вместо приказов первые девять коллегий. Остальные были созданы несколько позже.

С финансовой точки зрения самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами, и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. На Сенат были возложены обязанности контрольного характера: «и смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставлять». Для осуществления этих обязанностей Сенат требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Но отсутствие ревизионного опыта, неупорядоченность отчетности мешали контрольной деятельности. Поэтому указом от 12 февраля 1712 года это дело было передано обер-комиссару сенатской канцелярии князю Вадбольскому с точной инструкцией о производстве ревизий. Причем ему предписывалось наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах «не росписанные статьи или в чем какая приправка или воровство». Деятельность Вадбольского продолжалась около года и большого успеха не имела.

Ведущим принципом при этом провозглашался принцип законности, то есть соответствия операций с законными основаниями для их производства. Инструкция предписывала «смотреть, чтобы во всем государстве денежной и другой всякой казне, провианту, мундиру, амуниции, медикаментам и всяким припасам и материалам, как приходы и расходы, так и счеты чинены были по указам Его Величества и по данным коллегиям, канцеляриям и подчиненным их регламентам и инструкциям». В конце года подотчетные учреждения должны были предварительно сами обревизовать «всех подчиненных своих, которые приход и расход имели, по приходным и расходным их книгам считать и свидетельствовать, все ли по приказу чинено, и остаток, как деньгам и провианту, так и прочей казне и припасам, сходен ли с приходом и расходом».

В 1725 году Ревизион-коллегия была восстановлена. Она существовала до 1788 года и была упразднена в связи с губернской реформой. Ревизион-коллегия не смогла добиться действенного финансового контроля; к тому же ряд ведомств полностью (например, дворцовое управление, Военная и Адмиралтейская коллегии и др.) или частично не подлежал ее контролю.

Ревизионное дело продвигалось с трудом, так как не были удалены основные причины застоя: несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаточное количество личного состава ревизионных учреждений.

Губернская реформа

Несмотря на внешне благоприятное состояние государственных финансов, расходы и доходы не поддавались даже приблизительному учету. Созданная при Петре I система государственных учреждений, ведавших финансами, постепенно разрушалась.

В 1733 году императрица Анна Иоанновна (годы правления 1730–1740) объявила о своем немалом неудовольствии тем, что труд Петра Великого относительно введения порядка в сборе доходов и отчетности является напрасным, указы его не исполняются.

В том же году для облегчения работы Ревизион-коллегии императрица учредила особую Генеральную счетную комиссию для ревизии прежних лет, а кроме того — еще девять счетных комиссий при специальных государственных учреждениях. Впервые был обнародован «регламент», или ревизионный устав, который представлял собой полный свод постановлений и правил, определявших область и порядок действия этой коллегии. Саму Ревизион-коллегию велено было перевести из Москвы, куда она была перемещена Петром II (годы правления 1727–1730), обратно в Петербург.

Но результаты работы Генеральной счетной комиссии разочаровали. В ее штате состояло семь членов, экзекутор, пять секретарей, 88 подьячих, четверо сторожей — всего 105 человек; ежегодно на жалованье служащим и канцелярские расходы тратилась большая сумма, а итоги деятельности оказались ничтожными. До 1736 года комиссия рассмотрела 78 счетов на сумму 2 204 712 рублей, сделав начетов на 1152 рубля. Невыгодное учреждение упразднили, заменив его небольшой конторой, которая должна была находиться в ведении Ревизион-коллегии.

Среди правителей России, всходивших на престол после Петра I, можно выделить Екатерину II (годы правления 1762–1796) — императрица провела губернскую реформу. 7 (18 по новому стилю) ноября 1775 года вышел Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийския империи». Поводом к такому шагу послужил развал местного управления в районах крестьянской войны 1773–1775 годов.

Реформа предусматривала совершенствование ревизионного дела в свете внесенных изменений. Указом устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входила функция ревизий счетов губернских учреждений. По сути казенные палаты выполняли функции представительств финансовых органов на местах.

Происходит установление штатов соответствующих чиновников. Губернии подразделяются на уезды. В каждом уезде назначается свой уездный казначей — финансовый чиновник низшей степени. Срок назначения на эту должность — три года. Были упорядочены одновременно и учет и отчетность, что способствовало составлению более реального бюджета.

С установлением местных контрольных учреждений 31 декабря 1779 года создается новая организация и центральное учреждение контроля — Экспедиция ревизии счетов, которая проверяет, сличает и делает счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оные состоят в целости«.

Век новых реформ

Император Алесандр I (годы правления 1801–1825) продолжил дело централизации системы государственного управления. Это привело к учреждению министерств, где управление основывалось на ответственности руководителя каждого подразделения перед вышестоящим, а каждого министра — перед государем.

В 1810 году в Государственный совет поступили предложения Особого комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерства. В полном соответствии с разработанным «Планом финансов» Михаила Сперанского (государственный деятель времен Александра I и Николая I, реформатор, законотворец) управление всеми государственными доходами и расходами было разделено на три различные и независимые части в семи управлениях Сената, существовавших на тот момент.

Первая — финансовая, под руководством министра финансов. Ей вверялось ведение всех источников государственных доходов.

Вторая — казначейская, под ведением государственного казначея. Она должна была следить за движением сумм поступивших доходов. Третья — контрольно-ревизионная. Ею руководил государственный контролер. Его обязанностью было посредством вверенных ему установлений держать ревизию счетов и поверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство финансов и государственного казначея. Особое ведомство, подлежащее управлению государственного контролера, было создано несколько позже по Манифесту от 28 января 1811 года. Им стало Главное управление ревизии государственных счетов (на правах министерства). Оно должно было отвечать за проверку и ревизию всех приходно-расходных операций по казенным и общественным средствам, а также осуществлять надзор за их передвижением. С этого момента и начинается история государственного контроля как отдельного, независимого и самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Первым государственным контролером России был назначен барон Балтазар Кампенгаузен. В близком сотрудничестве со Сперанским барон Кампенгаузен разработал порядок и устав деятельности нового учреждения, которым ему предстояло руководить. При нем был организован Совет государственного контроля. Помимо совета и канцелярии государственного контролера в состав нового учреждения вошли четыре подразделения:

1. Государственная экспедиция для ревизии счетов, переданная из ведения Государственного казначейства, — единый орган финансового контроля гражданского ведомства.

2. Военно-счетная экспедиция (ранее — Счетная экспедиция Министерства военно-сухопутных сил), отвечавшая за ревизию финансовых дел военного ведомства в целом.

3. Адмиралтейская счетная экспедиция, созданная еще в 1763 году для дела ревизии отчетности о расходах всего морского ведомства.

4. Черноморская счетная экспедиция, специально созданная в 1808 году ради финансового контроля только на Черноморском флоте.

Первоочередной задачей нового главного управления стала полная ревизия предшествующей финансовой отчетности, прежде всего — связанной с военными действиями.

Личная роль и исполнительские качества барона Кампенгаузена были столь высоки, что после его скоропостижной смерти в сентябре 1823 года государственный контроль оставался без руководителя почти четыре года. В 1823–1827 годах делами ведомства управлял коллегиальный орган — Совет Главного управления ревизии государственных счетов. В марте 1827 года был назначен новый государственный контролер Алексей Хитрово.

30 декабря 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано и переименовано в Государственный контроль. Он просуществовал до 28 февраля 1917 года. От других министерств его отличала одна особенность: в этом ведомстве было сильно коллегиальное начало. По всем ревизионным вопросам власть Совета Государственного контроля приравнивалась к власти самого государственного контролера.

Задачей Государственного контроля было наблюдение за исполнением государственного бюджета. Для составления генеральной сметы каждое ведомство представляло свою роспись. В случае несогласия министров с замечаниями смета передавалась на рассмотрение в Государственный совет и обсуждалась обязательно в присутствии Государственного контролера.

Внимание: Надзор Государственного контроля осуществлялся не за всеми правительственными учреждениями. Ряд ведомств на протяжении всего XIX и начала XX века исключался из списка наблюдения и наделялся статусом неприкосновенности. Таковыми были: Министерство императорского двора, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Особенная канцелярия по кредитной части Министерства финансов. А также статьи расходов, помеченные грифом «тайне подлежащие» или «известные императору», которые также ни при каких обстоятельствах не могли быть подвергнуты ревизии.

Изменения, вносимые временем в счетоводство, отчетность и ревизии, требовали издания нового закона об учреждении Государственного контроля. Законом от 28 апреля 1892 года были кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и порядке деятельности Государственного контроля. Составляя отдельную часть государственного управления, Государственный контроль наблюдал за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в ведении отчетных перед ним учреждений, и составлял заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций независимо от законности их производства.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный контроль по закону было возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательным и страховым операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному совету.

К концу XIX века благодаря реформаторским усилиям отечественных патриотов-государственников в России сформировалась весьма разветвленная система губернских контрольных палат (61 палата с численностью около 4500 человек). Всего же в государственном контроле того периода было задействовано около 8500 человек.

И что характерно: контрольные учреждения не находились в подчинении администрации губерний и других местных властей, а в случае обнаружения хищений, растрат или других уголовно наказуемых деяний органы государственного контроля инициировали предание виновных суду и сами определяли сумму убытков, на которую распорядительное управление обязано было предъявить обвиняемым иск в уголовном суде.

В таком виде и с такими задачами Государственный контроль просуществовал вплоть до начала XX столетия.