Создание автономного учреждения
В данной статье рассмотрим, правомерно ли создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования.
Распределяем полномочия по закону
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В силу пункта 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
К вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа в силу подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Закона. В соответствии с пунктом 1.1 статьи 17 Закона предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными федеральными законами.
В соответствии с подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ утверждение генеральных планов городского округа относятся к вопросам местного значения.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа относятся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Муниципальный заказ и муниципальное задание
Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ).
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса муниципальные услуги — услуги, выполняемые органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
В соответствии с частью первой статьи 4 № 94-ФЗ муниципальными заказчиками выступают органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Статьей 69 Бюджетного кодекса предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.
В силу статьи 69.2 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать: определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
То есть автономное учреждение может быть создано для выполнения работ и оказания муниципальных услуг юридическим или физическим лицам. При этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления. Создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования названным законом не предусмотрено. Указанные работы (услуги) являются муниципальной нуждой, и финансирование их выполнения осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Выделения субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению ни Законом № 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом не предусмотрено.
Поэтому нарушается антимонопольное законодательство, в том числе в части наделения хозяйствующего субъекта функциями муниципального заказчика.
Судебная практика по данному вопросу является единообразной. Так, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 20 июля 2011 г. № 18АП-6080/2011, 18АП-6358/2011 по делу А76-25919/2010 обязал установить, что администрация муниципального района не имеет права для выполнения работ и оказания услуг муниципальному образованию создавать автономное учреждение.
Другие суды придерживаются аналогичной точки зрения (см., например: постановление ФАС Московского округа от 29 апреля 2011 г. № КА-А41/3594-11-1,2 по делу А41-30162/10, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2010 г. № 17АП-7409/2010-АК по делам № А50-39334/2009, А50-42397/2009, А50-40621/2009).
Таким образом, создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования законодателем не предусмотрено. ?