Социальное страхование в России: прошлое и настоящее

В. В. Исаков

К концу 1920 — началу 1921 года в России закончились иностранная интервенция и Гражданская война. Наступил восстановительный период.

Управление социальным страхованием в России в восстановительный период (1921–1925 годы)

Внутренняя ситуация в стране характеризовалась наличием социально-экономического кризиса. Промышленное производство резко упало. В состоянии развала находились все виды транспорта. Более 30 % железнодорожных путей были полностью выведены из строя. Ситуация усугубилась в связи с демобилизацией Красной Армии, в рядах которой к концу 1920 года находилось около 5 млн человек. Они пополнили ряды безработных.

Урон народному хозяйству был нанесен не только войной. Свою разрушительную роль сыграли в этом деле профсоюзы и фабрично-заводские комитеты, которые в силу своей профессиональной некомпетентности, взяв на себя управление в сфере производства, добавили хаоса в экономике России. Наполовину уменьшилось сельскохозяйственное производство. Разорение сельского хозяйства введенной продразверсткой еще более усилилось в результате неурожая 1920 года. В стране свирепствовал голод. Недовольство политикой военного коммунизма проявилось в массовых, в том числе вооруженных выступлениях крестьян Тамбовской, Саратовской, Воронежской губерний, на Кубани, Дону, Урале и в других концах страны. В марте 1921 года поднялся Кронштадтский мятеж матросов и красноармейцев. В городах нарастала волна забастовок и демонстраций против резкого снижения жизненного уровня. Необходимость смены внутренней политики диктовалась не только угрозой голодной смерти для миллионов людей. Коммунизация общества привела Россию к банкротству, к экономическому краху. Под угрозой оказалось само существование режима советской власти во главе с РКП(б).

Характеризуя тот период, в статье, посвященной 4-летней годовщине Октябрьской революции, В. И. Ленин признал серьезные ошибки и неудачи, прежде всего в хозяйственном строительстве и распределении.

В марте 1921 года X съезд РКП(б) принял решение о переходе к новой экономической политике, целью которой являлось восстановление народного хозяйства и последующий переход через государственный капитализм к социализму. Был взят курс на перевод государственных предприятий на хозяйственный расчет, возрождение частной промышленности и торговли. Производственные отношения начали строиться на основе частной собственности на средства производства и использования наемного труда. В этих условиях требовалось очередное реформирование всей социальной политики советского государства.

Было необходимо было расходы по социальному обеспечению трудящихся снять с плеч государства. Осуществить эту задачу решили через систему социального страхования. Политбюро ЦК РКП(б) 10 октября 1921 года поручило "президиуму ВЦСПС совместно с ВСНХ, НКЗдравом и Собесом разработать вопрос о страховании рабочих в связи с новой экономической политикой«^[1]. Через месяц, 15 ноября 1921 года, вышел Декрет Совнаркома «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом». Суть очередной страховой реформы ЦК РКП(б) изложил в 1922 году в своих тезисах «О социальном страховании», где указывалось, что "наличие частной промышленности и переход государственных предприятий на хозяйственный расчет выдвинули ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет средств государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают"^[2].

Следует отметить, что государственное социальное обеспечение многими теоретиками и практиками, связанными с социальной сферой того периода, рассматривалось как высшая, более совершенная ступень развития социального страхования. Поэтому отказ от социального обеспечения и восстановление социального страхования, точно так же, как и само введение НЭП, многими воспринималось в тот период как временное отступление, вынужденный и необходимый шаг назад. Зинаида Теттенборн указала и другую цель, которую преследовало восстановление в России социального страхования. Она писала: "Работники социального обеспечения должны понять, что переход к новой экономической политике и вызванные этим переходом изменения форм работы в области социального обеспечения — необходимое и единственное средство удержать и укрепить политическую власть пролетариата и завершить завоевание экономической власти"^[3].

Декрет Совнаркома от 15 ноября 1921 года распространял социальное страхование на лиц, занятых наемным трудом в государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях при всех случаях их временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы и смерти. Управление социальным страхованием возлагалось на Наркомат социального обеспечения с участием ВЦСПС, Наркоматов финансов, труда и здравоохранения по соответствующим направлениям их деятельности.

Основные задачи по переходу от государственного обеспечения трудящихся к их социальному страхованию и пути его дальнейшего развития были предметом обсуждения на Третьем Всероссийском совещании губернских отделов социального обеспечения (28–30 ноября 1921 г.), на Втором Пленуме ВЦСПС (16–19 февраля 1922 г.), на Первом Всероссийском совещании по социальному страхованию (5 сентября 1922 г.) и V съезде профсоюзов (17–22 сентября 1922 г.). Путь развития социального страхования был определен ЦК РКП(б) в тезисах — "наиболее верным путем к развитию социального страхования является работа по укреплению госпромышленности, поднятию производительности труда и т. п. Одновременно социальное страхование является необходимым условием оздоровления промышленности"^[4]. Исходя из этого тезиса органы собеса должны были найти свое место в мероприятиях по восстановлению промышленности. В обобщенном виде заместитель Наркома социального обеспечения так представлял задачи, стоящие перед соцстрахом: "Мы общую задачу социального страхования определяем тем, что мы ждем от него всемерного улучшения положения рабочих, сохранения рабочей массы, квалифицированных рабочих и скорейшего создания нормальных условий жизни промышленности..."^[5].

В годы военного коммунизма пособия на случай временной нетрудоспособности и дополнительным видам обеспечения работникам и их семьям выплачивались или выдавались натурой каждым государственным предприятием за свой счет. Необходимо было освободить их от этого бремени, переложив материальную тяжесть страховых рисков на всех плательщиков страховых взносов. Поэтому перевод на страховое обеспечение был начат прежде всего с промышленных районов России и транспорта, от которого во многом зависело восстановление промышленности.

Для восстановления промышленности требовались квалифицированные рабочие. Поэтому перед органами собеса ставилась задача использовать свои организационные и финансовые возможности для сохранения в случае безработицы квалифицированных рабочих, в том числе за счет временных ограничений прав других трудящихся. В первоочередном порядке предполагалось также привлечь к социальному страхованию и частные предприятия, владельцы которых, по мнению большевиков, извлекают известную прибыль из своих предприятий. Часть этой прибыли должна была пойти на социальное обеспечение трудящихся.

Следующая задача в сфере социального страхования касалась использования труда инвалидов. Заместитель наркома отмечал в этой связи, что "главнейшее внимание должно быть обращено на мероприятия по массовому восстановлению и использованию их труда; для этого помимо развития протезирования, переобучения и долечивания, необходимо провести полную реформу существующих инвалидных учреждений на трудовых началах. Здесь, прежде всего, следует широко развить создание производственных трудовых инвалидных артелей коммун, кооперативов и т. п.«^[6]

Руководители советского государства и профсоюзов считали, что успешное осуществление социального страхования возможно лишь при условии заинтересованности и непосредственном участии в этом деле самих застрахованных. Поэтому одна из задач была связана с максимальным приближением страховых органов к рабочим массам и вовлечение последних в страховую работу. Эта задача вытекала из требований рабочей страховой программы большевиков. В циркуляре ЦК РКП(б) «О компании социального страхования» от 3 сентября 1922 года отмечалось, что "замена государственного обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий ставит перед партийными органами ряд задач по вовлечению рабочих масс в работу по социальному страхованию«^[7]. Партия дала директиву в этих целях открыть широкую агитационную кампанию по ознакомлению трудящихся с социальным страхованием, ввести во всех совпартшколах спецкурс по социальному страхованию, освещать вопросы соцстраха в средствах массовой информации, обсуждать на собраниях коллективов, поставить на учет всех работников, работавших ранее в соцстрахе, для их использования в агитационной деятельности и работы в страховых органах. Ряд известных и авторитетных теоретиков и практиков социального страхования того периода предлагали в целях вовлечения трудящихся в управление социальным страхованием восстановить больничные кассы, которые ближе всего стояли к рабочим. Они называли кассы «основной организационной единицей социального страхования», «фундаментом страхового здания», «первичной страховой ячейкой» и т. п. Противники больничных страховых касс, такие как Нарком социального обеспечения А. Н. Винокуров, видели в них остатки «бывшего парламентаризма», непригодные для условий диктатуры пролетариата. После уничтожающей критики и разгрома, которому кассы подверглись в период военного коммунизма, их возрождение считалось невозможным. Против восстановления больничных страховых касс сначала выступал и заместитель Наркома социального обеспечения Н. Милютин, занимавший в свое время руководящие должности в больничных кассах. По замыслу специалистов Наркомсобеса органами самоуправления в возрождаемой системе и первичным звеном соцстраха должны были стать комиссии по охране труда и социальному обеспечению фабрично-заводских комитетов профсоюзов, которые уже действовали на предприятиях в период военного коммунизма. Комиссии работали под руководством и контролем местных отделов социального обеспечения, а их персональный состав формировался фабрично-заводскими комитетами профсоюзов. На них предполагалось возложить часть функций органов собеса по непосредственному осуществлению социального страхования рабочих и служащих в случаях их временной нетрудоспособности: назначение и выплату пособий по болезни, беременности, а также дополнительное обеспечение на кормление ребенка, предметы ухода и погребение. Обеспечение по безработице и инвалидности оставалось за органами собеса. Но и в этих случаях комиссиям по охране труда и социальному обеспечению фабрично-заводских комитетов профсоюзов отводились функции по сбору справок и других документов, необходимых для назначения пособий и пенсий по названным видам страхования, а также некоторые контрольные функции. Предполагалось также привлечь эти комиссии к тарификации предприятий. Классификацию предприятий по степени вредности и опасности, разработку таблиц тарифных ставок Наркомсобес оставлял за собой, а саму же тарификацию предприятий предлагалось возложить на инспекцию труда Наркомата труда при активном участии комиссий по охране труда и социальному обеспечению фабрично-заводских комитетов профсоюзов и под контролем местных органов собеса.

Вся финансовая система социального обеспечения трудящихся должна была измениться в направлении концентрации страховых взносов и других денежных средств в органах собеса. При Наркомате социального обеспечения предлагалось создать Всероссийский запасной страховой фонд и местные страховые фонды в губерниях. Местные страховые фонды делились бы на две группы. Первая группа формировалась бы из взносов на страхование временной нетрудоспособности, материнства и дополнительных видов страхового обеспечения, осуществляемых предприятиями в счет начисляемых им страховых взносов. При недостаточности денежных средств в губернском масштабе на указанные виды страхового обеспечения начальник организационного управления Наркомата соцобеспечения И. Сегалович предлагал предоставить право губсобесам устанавливать местные надбавки к страховому тарифу либо возмещать перерасход из Всероссийского запасного фонда. Ко второй группе относились бы фонды, предназначенные на виды страхового обеспечения, осуществляемые только собесами (на инвалидность и безработицу).

В целях экономии денежных средств и оптимизации кадровых ресурсов участники Третьего Всероссийского совещания губсобесов и другие специалисты из социального блока стремились организовать систему поступления страховых взносов и расчетов с предприятиями таким образом, чтобы не было необходимости в создании специального дополнительного налогового аппарата. Н. Милютин писал по этому поводу: "Организация получения страховых взносов не должна послужить к созданию нового аппарата; нельзя оставить это дело и в руках Наркомфина, т. к. из этого заведомо ничего не выйдет. Здесь необходимо построить систему взимания так, чтобы это дело осуществлялось вообще без специального налогового аппарата"^[8].

Учитывая, что согласно декрету Совнаркома от 15 ноября 1921 года социальное страхование должно осуществляться за счет страховых взносов предприятий, считалось, что и техническая сторона дела по назначению, начислению, выдаче страхового обеспечения и перерасчетам с органами собеса должна осуществляться самими предприятиями и за их счет. Они должны были один раз в месяц производить с органами собеса расчеты по назначенным и выплаченным пособиям по временной нетрудоспособности и материнству в счет страхового тарифа. Контроль за этими операциями возлагался бы на комиссии по охране труда и социальному обеспечению фабрично-заводских комитетов профсоюзов. Разница в расходах предприятий, заверенных упомянутыми комиссиями и проверенных собесами, вместе с суммами причитающихся с этих предприятий страховых платежей должна была либо вноситься предприятием в Госбанк на счет собеса, либо (при перерасходах) списываться с него^[9]. Определенный опыт назначения, выплаты пособий на предприятиях и их взаиморасчетов с органами собеса к концу 1921 года уже был. Поэтому Наркомат социального обеспечения предполагал распространить эту практику и на систему социального страхования. Таким образом, формировался так называемый зачетный механизм сбора и расходования средств соцстраха, не требующий создания специального аппарата по сбору страховых взносов. В этом случае необходимости в сборе средств с предприятий действительно не было, так как все назначения и расчеты страхового обеспечения по временной нетрудоспособности и материнству производились бы внутри предприятия (страхователя) в счет причитающихся с него страховых взносов. Однако в начале 1920-х годов зачетный метод назначения и выплаты страхового обеспечения в счет начисленных страховых взносов не был поддержан советской властью и профсоюзами. Позже, в конце 1920-х — начале 1930-х годов к нему вернутся. Зачетный метод станет преобладающим в системе социального страхования СССР и успешно применяется до настоящего времени с некоторыми незначительными изменениями технического характера в деятельности Фонда социального страхования Российской Федерации и его исполнительных органов.

С решением поставленных задач в деле управления социальным страхованием руководство Наркомсобеса рассчитывало справиться без изменения своей организационной структуры. Соответствующее директивное письмо Наркомсобеса 10 января 1922 года было направлено в губсобесы, в нем отмечалось, что "никакого специального аппарата в составе Собеса для проведения работы, связанной с данным делом, не потребуется. Эта работа должна производиться всем отделом в целом и каждым из его подотделов. В частности: организационный подотдел выполняет работу по инструктированию и руководству работой комиссии по охране труда и социальному обеспечению, подотдел учреждений строит учреждения для застрахованных и руководит ими, подотдел назначения производит назначение пособий и пенсий застрахованным и ведет делопроизводство в данной области, финансовый подотдел следит за взиманием страховых взносов и ведет учет страховых фондов«^[10].

Однако попытка приспособить под управление соцстрахом собесовскую финансовую систему и организационную структуру управления оказалась неудачной. Многие идеи Наркомсобеса остались нереализованными. Особенно это касалось зачетного механизма начисления и выплаты страхового обеспечения по временной нетрудоспособности и сохранения первичного звена организационной структуры управления — комиссий по охране труда и социальному обеспечению. Уже в феврале 1922 года, анализируя на Втором Пленуме ВЦСПС (16–19 февраля) текущую деятельность органов собеса, Н. А. Милютин вынужден был признать, что до настоящего времени они не создали условий для обеспечения рабочих, не наладили непосредственную работу по осуществлению социального страхования рабочих, не создали на низах никакой заинтересованности в распределении страховых фондов. Милютин пришел к выводу, что для решения стоящих перед Наркомсобесом задач необходимо создать специализированный аппарат по управлению соцстрахом. Было принято решение восстановить ликвидированные ранее страховые кассы, и 22 февраля 1922 года на места было направлено совместное директивное письмо Наркомсобеса и ВЦСПС об их создании. Страховые кассы заменили собой комиссии по охране труда и социальному обеспечению в первичном звене собесовской структуры управления соцстрахом. На них возлагалось непосредственное осуществление страхования по временной нетрудоспособности и дополнительным видам. На уровне губерний в структуре отделов социального обеспечения создавались управления социального страхования (губсоцстрахи), формирование которых продолжалось до сентября 1922 года. В уездных отделах социального обеспечения структурных подразделений, специализирующихся на вопросах социального страхования, не создавалось. Губернские отделы социального обеспечения по вертикали подчинялись Центральному управлению социального страхования (Цустраху), которое входило в структуру Наркомата социального обеспечения. Начальник Цустраха назначался Наркомом соцобеспечения по согласованию с ВЦСПС и по должности входил в состав коллегии Наркомсобеса. Первым начальником Цустраха был назначен упомянутый нами И. Сегалович, работавший начальником организационного управления Наркомсобеса.

Финансовая система соцстраха состояла из операционных фондов и Всероссийского запасного фонда. Однако в отличие от первоначального ее видения на основе системы зачета израсходованных предприятиями средств страхового обеспечения в счет страхового тарифа она выстраивалась на сборе страховых взносов и прямых выплатах пособий через органы собеса. Операционные фонды в соответствии с положением о них, утвержденным Наркомсобесом 13 марта 1922 года, находились в распоряжении губернских и уездных отделов социального обеспечения и формировались по видам социального страхования.

В губерниях и уездах местным органам собеса открывались текущие счета операционных фондов по соответствующим видам страхования. Всероссийский запасный фонд находился в непосредственном подчинении Наркомсобеса. Он предназначался для покрытия перерасхода средств местных органов управления социальным страхованием в случаях чрезмерного роста заболеваемости, безработицы и т. п. и формировался в основном за счет 10 % отчислений от денежных поступлений каждого операционного фонда. Все поступающие в страховые фонды суммы проходили через государственные кредитные учреждения — Госбанк или финотделы Наркомата финансов. Последние в соответствии с соглашением между Наркомфином и Наркомсобесом от 21 марта 1922 года все поступившие суммы в установленном процентном соотношении безвозмездно перечисляли в соответствующие фонды.

Размеры страховых взносов были поставлены в зависимость от вредности и опасности предприятий и делились на четыре разряда. Средства каждого фонда находились и расходовались на местах по прямому целевому назначению. Лишь в исключительных случаях допускалась переброска средств из одного фонда (счета) в другой.

По каждому виду социального страхования (за исключением безработицы) в зависимости от разряда вредности и опасности устанавливался отдельный тариф. Расчеты тарифов подготовил для Наркомата социального обеспечения доктор Н. А. Вигдорчик. За основу тарификации он взял страховую практику Германии c учетом особенностей России, а также материалы работы «Классификация производств и отраслей труда по опасности и вредности», подготовленной под редакцией А. А. Пресса.

В 1922 году страховые тарифы были установлены в следующих размерах (табл. 1)^[11].

Таблица 1

Разграничение страховых тарифов по каждому виду социального риска в зависимости от вредности и опасности производства имело большое практическое значение для учета и планирования расходной и доходной частей бюджета социального страхования, а также для последующей работы по преду­преждению социальных рисков.

(Продолжение в следующем номере.)

^[1] Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 138.

^[2] ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. М.: Профиздат, 1934. С. 52–53.

^[5] Доклад т. Н. А. Милютина на 1-м Всероссийском совещании по социальному страхованию 5 сентября 1922 г. М., 1922. С. 7.

^[6] Милютин Н. Очередные задачи Собеса в области социального страхования // Вопросы страхования. 1922. № 1(7). С. 10.

^[7] ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. Сборник документов. М., 1934. С. 55.

^[8] Милютин Н. Социальное обеспечение в условиях новой экономической политики // Вопросы социального обеспечения. 1921. № 3. С. 6.

^[9] Там же. С. 6–7.