Управление социальным страхованием в СССР в реконструктивный период
Представители Наркомата труда считали, что органы соцстраха изжили себя и пришло время их ликвидировать, а часть оставшихся функций передать другим своим структурным подразделениям. Таким образом предполагалось сохранить сам Наркомат труда. Он в любой момент мог лишиться значительной части своих функций в сфере труда, на которые претендовали профсоюзы.
В. В. ИСАКОВ, кандидат исторических наук, советник председателя Фонда социального страхования Российской Федерации
Соцстрах. Ликвидировать нельзя оставить
Вопрос о слиянии органов социального страхования с органами труда открыто обсуждался 14 октября 1929 года на совещании в Главном управлении социального страхования РСФСР. Заведующий организационно-плановым отделом Наркомата труда Е. И. Аграчев, работавший до перехода в Наркомтруд заведующим общим отделом Московской Рабоче-крестьянской инспекции, предложил объединить обслуживающий аппарат Наркомата труда и Главсоцстраха, изъять от Главсоцстраха и передать в другие отделы Наркомата труда вопросы планирования, проведение проверок и ревизий, ведение статистики, подготовку и расстановку кадров, вопросы жилищного строительства[1].
Дело о ликвидации соцстраха не ограничивалось разговорами и обсуждениями и очень скоро перешло в практику конкретных действий. Уже в начале 1930 года была предпринята попытка фактической ликвидации органов соцстраха[2]. Наркомат труда РСФСР издал распоряжение от 16 января 1930 года № 16 о реорганизации Московского, Ленинградского и Ивановского областных отделов труда и страховых касс. В соответствии с этим циркуляром в управление органов труда переходило административно-хозяйственное обслуживание, создавалась общая система ведения статистики, планирования, информации, проведения проверок. В структурные подразделения органов труда передавались также функции по учету и распределению кадров, денежные средства соцстраха на организационные расходы. Организационно-плановому отделу Наркомата труда давалось поручение проработать вопрос об объединении работы по подготовке и обучению кадров. В то же время органам соцстраха запрещалось самостоятельно, минуя руководство отделов труда, представлять куда-либо информацию по бюджету и контрольным цифрам. Наконец, была утверждена типовая структура органов труда, в соответствии с которой на всей территории Российской Федерации предусматривалось слияние функций соцстраха с функциями других структурных подразделений отделов труда, вводились должности заместителей заведующих отделами труда по социальному страхованию. Они же являлись председателями соответствующих страховых касс[3].
Назначенный в 1929 году новый начальник Главного управления социального страхования РСФСР М. Михайлов не возражал против проводимых мероприятий. По его мнению, "необходимо создать единый обслуживающий аппарат, что приведет к уменьшению накладных расходов и улучшению самой работы"[4]. В журнальной статье он писал, что в органах труда следует "создать объединенную плановую ячейку, которая бы являлась главным источником, откуда должны черпать сведения как страховая организация для построения своего бюджета, так и остальные оперативные части отдела труда"[5]. М. Михайлов соглашался также на организацию единой системы учета и распределения кадров, создание единой централизованной системы финансов в органах труда.
Ввиду соглашательской позиции руководителя российского соцстраха с проводимыми реформами вслед за директивами Наркомата труда в регионы полетели аналогичные циркуляры Главного управления социального страхования РСФСР. Один из участников Всероссийского страхового совещания, проходившего в Москве 15 ноября 1930 года, заместитель председателя Самарской страхкассы М. Минц, обратил внимание присутствующих, что "по директиве, данной Главсоцстрахом, мы должны ликвидировать страховую организацию на 51 %«[6].
Однако это был лишь средний ориентир ликвидации. В ряде регионов руководители, проявляя инициативу, пошли дальше. Так, например, Ивановский областной отдел труда изъял у органов соцстраха помимо функций, предусмотренных упомянутыми циркулярами, дополнительные обязанности, связанные с профилактической работой страховой кассы, включая дома отдыха, передав их в ведение сектора организации и оздоровления труда. Планово-организационный сектор отдела труда присвоил себе функции по общему руководству окружными страхкассами и страховыми пунктами. На управление делами областного отдела труда возложили осуществление связей с застрахованными и страхователями, ведение всей переписки с ними[7]. Выполняя директивы Наркомата труда РСФСР, под предлогом упрощения организационной структуры отделов труда, к ликвидации органов соцстраха приступили не только в указанных областях, но и в остальных регионах России. Казалось, что этот вопрос решен окончательно. Так, общее собрание партийной ячейки Северо-Кавказского краевого отдела труда 10 марта 1930 года, отмечая «целесообразность и жизненную необходимость» слияния Крайкомстрахкассы и Крайтруда, постановило в связи с этим "поставить вопрос перед горкомом ВКП(б) о слиянии партячеек, после чего также считать необходимым объединить месткомы"[8].
Наиболее ярко стремление к ликвидации органов соцстраха проявилось на Украине, где Главное управление социального страхования и страховые кассы были лишены самостоятельности даже в сфере своей оперативной работы. От органов соцстраха забрали обязанности по составлению бюджета и передали плановому отделу Наркомата труда Украины[9]. В районах республики начался процесс ликвидации страховых касс, а их функции передавались районным инспекторам труда.
Вопрос о ликвидации органов соцстраха стал предметом обсуждения на коллегии Наркомата труда СССР 3 февраля 1930 года. Член коллегии, заведующий отделом охраны труда И. И. Желтов[10], предложил передать от соцстраха в Управление подготовки и снабжения рабочей силой Наркомата труда ведение основной части статистики, а также функции по страховому обеспечению безработных[11]. Другой член коллегии, заведующий тарифным отделом Наркомата труда П. Н. Авдеев, высказался за исключение из структуры органов соцстраха еще трех структурных подразделений, и в первую очередь — инструкторского аппарата организационного отдела, передав его функции в организационно-контрольный отдел Наркомата труда. Он заявил, что "создать универсального инструктора нельзя, из этого ничего не выйдет. Либо это фондовик, либо тарифник, либо бюджетник, а универсалов у нас нет, такие универсальные инструкторы провалились во всех учреждениях и незачем за это цепляться, а все эти вопросы сосредоточиваются в организационно-контрольном отделе"[12]. По замыслу П. Н. Авдеева, подлежало ликвидации в полном объеме и структурное подразделение Цустраха, ведающее статистикой, и передача его функций в отдел статистики Наркомата труда. Не поддержал он и просьбу Цустраха о передаче ему функций по социально-бытовому обеспечению трудящихся, считая, что "вопросы организации быта должны быть выделены в самостоятельное деление Наркомата«[13].
Некоторых членов коллегии Наркомата труда явно раздражала активная самостоятельная и достаточно эффективная работа Цустраха. Им казалось, что в структуре Наркомата труда оно функционирует как «государство в государстве». Член коллегии, заведующий отделом рынка труда Я. И. Гиндин, прямо заявил: "Я считаю, что Цустрах как самостоятельное государство существовать не может..."[14] Я. И. Гиндин настаивал на слиянии функций Цустраха, включая его финансы, с функциями других структурных подразделений Наркомата труда. На ликвидации Проектного бюро Цустраха, организованного в январе 1930 года для проектирования домов отдыха, настаивал руководитель финансового структурного подразделения Наркомтруда[15].
Против нападок на Цустрах выступили приглашенные на коллегию работники его центрального аппарата. Заведующий фондовым отделом Н. И. Быховский попытался убедить присутствующих, что Цустрах "не может работать, не имея статистики. Для планирования и распределения полуторамиллиардного фонда мы должны следить за движением показателей"[16]. Н. И. Быховский упрекал П. Н. Авдеева, говоря: "Вы играете на руку ликвидаторам социального страхования..."[17] В таком же духе было выдержано выступление заведующего организационным отделом Цустраха Н. М. Петрова. Он выразил беспокойство по поводу массового увольнения специалистов из органов соцстраха в связи с ликвидаторскими настроениями. "Линия на ликвидацию соцстраха, — заявил он, — совершенно не верна. Наоборот, на этот переходный период функции социального страхования усложняются: помимо коллективных форм обеспечения нам придется проводить и денежные формы обеспечения. Придется заниматься и тем и другим. Задачи соцстраха на этот период будут более сложны, и с этой точки зрения нельзя механически упрощать всю структуру органов соцстраха, как это делается наркоматами труда наших союзных республик, пытаются упростить взаимоотношения между органами труда и соцстрахом. В Москве, Ленинграде, Иваново-Вознесенске оперативное руководство соцстрахом передается заведующим отделами труда... сейчас на местах создалось ликвидаторское настроение. Все уходят"[18].
Помощник (заместитель) начальника Главного управления социального страхования РСФСР С. М. Айзинсон также решительно выступил против попыток ликвидации органов соцстраха. В весьма эмоциональной форме он заявил, что "за всякие разговоры о ликвидации соцстраха надо бить по рукам и губам. Если технику передали в другие органы, то это не значит, что нам нечего делать"[19].
Право на существование органов социального страхования попытался отстоять начальник Цустраха В. А. Котов. Он заявил, что располагает документами и информацией о попытках ликвидировать органы соцстраха.
Спустя девять месяцев, на ноябрьском Всесоюзном совещании работников труда и социального страхования (1930) В. А. Котов снова обратился к теме ограничения сферы деятельности органов соцстраха и их постепенной ликвидации. Его возмутили продолжающиеся попытки отделов труда напрямую, минуя органы соцстраха, распоряжаться денежными средствами социального страхования. Он в категоричной форме заявил, что органы соцстраха "самостоятельны в оперативных функциях и деньги Вам брать не позволим«[20].
Положение вокруг органов соцстраха усугублялось активным вмешательством в сферу их деятельности Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции, в недрах которого вызревали идеи полного освобождения страховых касс от непосредственного обслуживания застрахованных путем передачи их функций разным ведомствам и общественности. Очередной проект такого постановления Коллегии НК РКИ СССР «О реорганизации органов социального страхования и ходе работ по рационализации низового советского аппарата» был подготовлен к концу октября 1930 года и стал предметом оживленного обсуждения 12 ноября 1930 года на совещании представителей Цустраха, Главсоцстраха, НК РКИ СССР и ВЦСПС. Наряду с передачей функций соцстраха по назначению, расчетам и выплате пособий в ведение бухгалтерии предприятий Наркомат РКИ предлагал организовать доставку и выплату пенсий неработающим гражданам через почту, а где нет почтовых отделений — возложить на сельсоветы, кредитную кооперацию и другие учреждения. Назначение и выдачу пенсий работающим гражданам передать на предприятия, возложив эти функции «на особые бюро страховых делегатов, организуемые из состава работников данного предприятия, работающих в порядке общественной нагрузки». Предлагалось также изъять от органов соцстраха работу по назначению натурализированных пособий на предметы ухода и кормление ребенка и возложить ее на органы Наркомата здравоохранения, а назначение натурализированных пособий на похороны передать органам ЗАГСа через похоронные бюро. Наркомат РКИ СССР считал необходимым упразднить врачебно-контрольный аппарат страховых органов, передав эти функции общественности, ликвидировать контроль по взиманию страховых взносов силами работников аппарата страховых органов, заменив его общественными инспекторами, а аппарат страховых касс в городах и районах — вообще ликвидировать[21].
В условиях разбазаривания средств и функций соцстраха свой кусок решили оторвать от него и другие ведомства. "Несомненно, есть целый ряд попыток, — с возмущением говорил на упомянутом совещании В. А. Котов, — передать дома отдыха из ведения соцстраха в ведение Наркомздрава. Мы решительно возражаем, и будем возражать против этого. Это не лечебное заведение, а заведение, восстанавливающее силы рабочих. Дома отдыха должны находиться в ведении соцстраха"[22]. Наркомздрав не только стремился забрать себе ряд функций органов соцстраха, но и постоянно саботировал совместную работу с ними. В докладной записке на имя председателя Совнаркома В. М. Молотова В. А. Котов писал, что "на протяжении ряда лет Цустрах добивается согласованной совместной работы с Наркомздравом по ряду существенных вопросов (борьба с прогулами, правильной подготовки дела врачебной трудовой экспертизы и пр.), но встречает противодействие со стороны Наркомздрава"[23]. Длительное время Наркомат здравоохранения сопротивлялся возвращению страховым кассам органов врачебной экспертизы, которые с 1920 года содержались за счет средств соцстраха.
В сложившейся обстановке начальник Цустраха В. А. Котов понимал, что Наркомат труда в лице наркома А. Цихона, назначенного на эту должность 3 августа 1930 года, его не поддержит. Поэтому, отстаивая право на существование органов соцстраха, он обратился к профсоюзам. Котов подчеркнул общественный характер органов соцстраха, их тесную связь с профсоюзами и политическую значимость обсуждаемого вопроса. "Органы соцстраха есть массовая общественная организация, — заявил он, — и, с точки зрения политической, не правы те товарищи, которые хотят уничтожить эту организацию... Мы работаем в системе органов труда, но это не значит, что мы являемся отделом труда. Мы общественная массовая, выборная организация, работающая в системе органов труда, но в то же время мы целиком подчиняемся профсоюзам"[24].
Через два с половиной года органы соцстраха вместе с Наркоматом труда СССР все-таки будут ликвидированы и поглощены профсоюзами. Но в этот раз ВЦСПС встал на сторону Цустраха. Заведующий сектором социального страхования и здравоохранения ВЦСПС Ф. Н. Антипов, озвучивая на Всесоюзном совещании 1930 года позицию высшего профсоюзного органа СССР, предложил ликвидировать не органы соцстраха, а перегибы и искривления в этом вопросе. Он заявил, что органы соцстраха "находятся под непосредственным руководством органов труда и непосредственным контролем профессиональных организаций. Так это было и так это должно, товарищи, остаться. Если искривления в этом вопросе на местах имеются, их нужно непременно ликвидировать"[25]>.
В ходе структурной реорганизации 1931 года система органов соцстраха в центре и на местах была сохранена. Однако она претерпела значительные изменения, будучи приспособленной к осуществлению новых задач, прежде всего в сфере производства.
Приблизить органы соцстраха к производству
Решить поставленные перед соцстрахом производственные задачи, по мнению авторов и участников очередной структурной реформы, было невозможно без самих застрахованных. Заместитель начальника Цустраха И. Энгель в 1931 году писал по этому поводу, что "органы социального страхования до сих пор не сумели повернуться лицом к производству. Одной из причин этого, помимо субъективных причин, кроющихся в самих работниках социального страхования, является, несомненно, то, что в работу страхкасс не втянуты широкие массы застрахованного пролетариата, что работа соцстраха до сих пор ведется аппаратно-бюрократическим путем, работа соцстраха не строилась руками самих застрахованных"[26]. При этом основным препятствием на пути приближения соцстраха к трудящимся, по их мнению, оказался территориальный принцип организационного построения страховых органов. Территориальная структура страховых органов не только удаляла соцстрах от трудящихся, но и не позволяла им учитывать специфику различных отраслей народного хозяйства, чтобы участвовать в решении производственных задач, став на службу строительства социализма.
До сих пор бытует ошибочное мнение, особенно среди представителей профсоюзных кругов, что структурная перестройка органов соцстраха 1931 года началась по инициативе профсоюзов в соответствии с решениями V Пленума ВЦСПС. Однако на самом деле эта идея исходила от ЦК ВКП(б) и Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции СССР. Профсоюзы ничего не знали и не ведали об этом. Им было не до социального страхования и его структуры. В начале 1931 года В. А. Склярский отмечал, что профсоюзные организации "за последние годы весьма и весьма ослабили свое внимание к вопросам соцстраха«[27]. Они опасались глубоко вникать в вопросы управления социальным страхованием и брать на себя ответственность за осуществление государственных функций в этой сфере. Все хорошо помнили негативные последствия попыток А. Шляпникова, Л. Троцкого, Г. Зиновьева, Н. Бухарина и других известных политиков, выступавших в свое время за передачу профсоюзам функций государственного и хозяйственного управления. Профсоюзы находились на распутье и не знали, каким путем им самим идти дальше, ожидая соответствующих директив от партии. Известный профсоюзный деятель и очевидец тех событий Д. Антошкин в предисловии к изданию «ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании» писал, что именно "партия во главе с т. Сталиным помогла профсоюзам и органам социального страхования перестроить работу, давали конкретные указания как перестроить, чтобы обеспечить сочетание задачи поднятия производительности труда и задачи повышения материального и культурного уровня жизни трудящихся..."[28] Еще точнее инициатора рассматриваемой реорганизации соцстраха назвал известный профсоюзный лидер того времени — секретарь ВЦСПС А. К. Аболин на московском городском собрании профсоюзного актива 29 июля 1933 года. Подчеркивая первостепенную значимость решений V (1931 года) Пленума ВЦСПС для перестройки самих профсоюзов, он сообщил, что "по инициативе т. Сталина тогда же было принято решение о реорганизации всего дела социального страхования«[29]. Если быть точнее, то это решение было принято не «тогда же», не на V Пленуме ВЦСПС, а до его проведения. Не Пленум ВЦСПС, а Политбюро ЦК ВКП(б) 15 января 1931 года своим постановлением «О профсоюзах» определило не только пути дальнейшего развития профсоюзного движения и социального страхования, но и дало конкретные указания по формированию организационной структуры профсоюзов и органов социального страхования. Выступая на одном из совещаний представителей органов соцстраха и профсоюзов, проходившем с 26 по 28 марта 1931 года в Москве, начальник Цустраха В. Котов обратил внимание на нежелание профсоюзов заниматься социальным страхованием. Однако, по его мнению, начавшаяся структурная реорганизация органов соцстраха "обеспечивает большее участие профессиональных союзов в деле социального страхования; хотят или не хотят, профсоюзы должны будут заняться этим делом"[30]. При этом начальник Цустраха предостерег профсоюзы и органы Наркомата труда как от вмешательства в политику органов соцстраха, так и от ограничения их организационной самостоятельности. "Профессиональные союзы, — говорил он, — должны принимать во всем деле социального страхования непосредственное участие, но вместе с тем, социальное страхование находится в органах Народного комиссариата труда. Поэтому за органами Народного комиссариата труда остается руководство и направление политики нашей работы. Но это не значит, что социальное страхование, находясь в органах труда, должно быть обезличено"[31].
В структуре органов соцстраха Политбюро ЦК ВКП(б) признало целесообразным "создать централизованные отраслевые кассы по соцстраху, подчиненные Цустраху по основным отраслям тяжелой промышленности (уголь, металлургия, машиностроение, руда, основная химия) и на железнодорожном транспорте с обеспечением этим страхкассам определенных фондов«[32]. Президиуму ВЦСПС и Цустраху давалось поручение в месячный срок проработать вопрос. Лишь после этой партийной директивы вопрос о реорганизации органов соцстраха был вынесен на обсуждение V Пленума ВЦСПС. Дискуссия о структуре органов соцстраха продолжалась в профсоюзных кругах почти полгода, до тех пор, пока ЦИК и Совнарком СССР 23 июня 1931 года не приняли соответствующее постановление «О социальном страховании», а Наркомат труда СССР не утвердил новое Положение об органах социального страхования от 8 июля 1931 г. № 182.
Для организации работы по созданию отраслевой организационной системы управления социальным страхованием при Цустрахе была создана специальная комиссия во главе с заместителем начальника Цустраха Н. И. Подвойским, в которую вошли Н. М. Петров, С. М. Айзинсон, Г. П. Чугунов и другие наиболее авторитетные специалисты по соцстраху.
Пример организационной структуры отраслевой страховой кассы в угольной промышленности приведен на рисунке 1.
Рисунок 1. Организационная структура отраслевой страховой кассы в угольной промышленности
Из территориальных органов соцстраха в отраслевую сеть переводились страхователи и застрахованные. В дальнейшем отраслевая структура соцстраха расширялась, а территориальная сокращалась. Один из авторов структурной перестройки органов соцстраха Ф. Н. Антипов полагал, что "такое построение отраслевого обслуживания соцстраха даст возможность еще в большей мере, чем до сих пор, учесть конкретные потребности отдельных групп рабочих ведущих отраслей производства. Этим самым будет усилена роль соцстраха как рычага повышения производительности труда и выполнения плана народного хозяйства«[33].
Однако перестройка органов соцстраха в отраслевом разрезе была лишь половиной дела.
(Продолжение следует.)
Антипов Федор Николаевич, родился в г. Выкса Выксунского уезда Нижегородской губернии в 1902 году. В 1914 году устроился на работу рассыльным местного потребсоюза. С 1915 по 1916 год трудился рассыльным в конторе Выксунского металлургического завода, а затем, с 1916 по 1923 год, работал строгальщиком по металлу в механической мастерской этого завода. В 1923 году вступил в ВКП(б). В эти годы, трудясь на заводе, активно включился в общественную комсомольскую работу под руководством секретаря Выксунского уездного комитета комсомола Сергея Салтанова. Последний, став секретарем Нижегородского губкома комсомола, а затем зав. орготделом и вторым секретарем ЦК ВЛКСМ, сыграл большую роль в дальнейшей судьбе Ф. Антипова. В
[1] ГАРФ. Ф. 391, оп. 1, ед. хр. 169, л.
[2] ГАРФ. Ф. 390, оп. 2, ед. хр. 816.
[3] ГАРФ. Ф. 390, оп. 2, ед. хр. 816, л. 111.
[4] Михайлов М. Социальное страхование. К реорганизации органов соцстраха. На трудовом фронте. 1930. № 7. С. 11.
[5] Там же.
[6] ГАРФ. Ф. 390, оп. 1, ед. хр. 217.
[7] ГАРФ. Ф. 390, оп. 2, ед. хр. 816, л. 273.
[8] Там же, л. 240.
[9] ГАРФ. Ф. 5451, оп. 15, ед. хр. 415(1), л. 116.
[10] Желтов возглавлял одну из комиссий по структурной реорганизации Наркомата труда.
[11] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 30, ед. хр. 14, л. 90. Стенограмма заседания коллегии НКТ СССР от 3 февраля 1930 г.
[12] Там же, л. 101.
[13] Там же, л. 99.
[14] Там же, л. 142.
[15] ГАРФ. Ф. 391, оп. 1, ед. хр. 228, л. 76.
[16] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 30, ед. хр. 14, л. 131.
[17] Там же, л. 133.
[18] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 30, ед. хр. 14, л.
[19] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 1, ед. хр. 260, л. 62.
[20] Там же, л. 98.
[21] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 206, л.
[22] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 1, ед. хр. 260, л. 95.
[23] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 33, ед. хр. 38, л. 213.
[24] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 1, ед. хр. 258, л. 84. Стенограмма Всесоюзного совещания от 17 ноября 1930 года. Речь Котова на вечернем заседании.
[25] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 1, ед. хр. 259, л. 26.
[26] Энгель И. На новом этапе. Вопросы страхования. 1931. № 5. С. 3.
[27] Склярский В. А. Социальное страхование на повороте. М., 1931. С. 17.
[28]ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. Сборник документов. Под общей редакцией и c предисловием Д. Антошкина. М., 1934. С.
[29] Итоги III Пленума ВЦСПС. Доклад А. К. Аболина на московском городском собрании профсоюзного актива 29 июля 1933 года. М., 1933. С. 6.
[30] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 310, л. 20.
[31] Там же, л. 21.
[32] РГАСПИ. Ф. 17, оп. 3, ед. хр. 810, л. 34.
[33] Завершить перестройку соцстраха. Вопросы страхования. 1932. №