Управление социальным страхованием в СССР в реконструктивный период

В. В. ИСАКОВ, кандидат исторических наук, советник председателя Фонда социального страхования Российской Федерации

Попытки приблизиться к месту работы трудящихся и перебраться на предприятия были предприняты Центральным управлением социального страхования еще в конце 1920-х годов, когда на предприятиях были учреждены отделения страховых касс и страховые пункты. В 1930 году появилась идея создания еще и страховых бюро. Она была озвучена на совещании страховых работников 12 ноября 1930 года, где было принято решение "организовать на крупных промышленных предприятиях специальные бюро страховых делегатов, присвоив им функции районных касс (назначение пособий, контроль за выдачей больничных листков, контроль над сбором и расходованием страхсредств, переустройство быта и т. п.). Подчиняться страховые бюро должны областной кассе«^[1].

Именно в страховых бюро начальник Цустраха В. А. Котов видел массовую организацию, состоящую из страховых делегатов, избираемых самими трудящимися, которые будут управлять социальным страхованием на общественных началах, втягивая в это дело все большее число трудящихся^[2]. Об этом же в начале 1931 года писал журнал «Вопросы труда»: "На заводах, на фабриках должны быть созданы страховые бюро, которые должны взять в свои руки назначение пенсий, организацию контроля, борьбу с заболеваемостью, борьбу за оздоровление предприятий, организацию санаторно-курортной кампании и т. д. Из кабинетов — в массы, из страховых касс, далеко стоящих от заводов, — в цеха«^[3]. Чтобы приблизить соцстрах к производству, предлагалось даже создать на крупных предприятиях страховые кассы^[4]. Однако пока в средствах массовой информации обсуждались возможные варианты приближения органов соцстраха к предприятиям, Политбюро ЦК ВКП(б) в своем постановлении «О профсоюзах» от 15 января 1931 года уже приняло решение, признав необходимым "организовать на крупных и средних предприятиях промышленности и транспорта выплатные пункты соцстраха с правом контроля фабзавкомов над их работой«^[5].

Выплатные пункты

На первичном уровне организационной структуры управления социальным страхованием находились выплатные пункты. Они действовали как в отраслевой, так и в территориальной системе соцстраха на всех крупных и средних предприятиях с численностью работающих от 500 и более человек.

Возглавлял выплатной пункт член фабрично-заводского комитета профсоюза, который по представлению фабзавкома утверждался вышестоящей страховой кассой (территориальной или отраслевой). Заведующие выплатными пунктами на крупных предприятиях получали зарплату за счет средств соцстраха. В мелких пунктах они работали на общественных началах, имели свободные от основной работы три дня в месяц с оплатой за счет средств социального страхования. Штатный аппарат выплатных пунктов был немногочисленным, устанавливался в соответствии с нормативами и состоял, как правило, из двух — четырех человек: заведующего, счетовода, страхового врача и инструктора по массовой работе.

С первых дней своего существования выплатные пункты в отличие от районных страховых касс и прежних страховых (выплатных) пунктов были освобождены от большого объема операционной технической работы по осуществлению расчетов пособий, оформлению справок и других документов, связанных с их назначением и выплатой. Вся эта работа с конца 1920-х — начала 1930-х годов возлагалась на бухгалтерию предприятий. Выплату пособий по социальному страхованию осуществляли уже не выплатные пункты, а бухгалтерия страхователей по так называемому зачетному механизму в счет страховых взносов, причитающихся с предприятий.

Всю свою работу по социальному страхованию выплатной пункт проводил в основном через страховых делегатов. Они избирались на профсоюзных собраниях из числа лучших рабочих — ударников, передовиков производства и становились ядром страховой общественности. Страховые делегаты вели работу по основным направлениям плана выплатного пункта, объединяясь в соответствующие группы, бригады или секции^[6]. Например, по вопросам пособий и пенсий, страховому просвещению, социально-бытовой работе, временной нетрудоспособности, финансово-контрольной работе, медико-профилактической работе.

Во главе каждой группы (бригады) стоял бригадир (или старший страховой делегат). На мелких выплатных пунктах вместо постоянных создавались временные бригады (группы) страховых делегатов для выполнения того или иного задания.

Для каждого выплатного пункта страховой кассой утверждалась смета расходов. До ее утверждения она подлежала рассмотрению на заседании фабзавкома. Если по смете выходила экономия средств, например, в связи со снижением заболеваемости и травматизма вследствие активной работы выплатного пункта в этом направлении, то 50 процентов экономии поступало в распоряжение фабзавкома и направлялось на культурно-бытовое обслуживание трудящихся предприятия и их семей. Такой порядок расходования средств соцстраха на предприятиях был введен в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР «О социальном страховании» от 23 июня 1931 года на основании принятого ранее решения Политбюро ЦК ВКП(б) от 15 января 1931 года.

Через выплатные пункты, являвшиеся первичным звеном органов социального страхования, осуществлялась реализация двойной функции соцстраха — защитной (назначение пенсий и пособий) и производственной (созидательной) (участие соцстраха в развитии производства и строительстве социализма). Конкретные формы такого участия сводились к проведению выплатным пунктом мероприятий по снижению заболеваемости и травматизма путем финансирования работ по созданию благоприятных санитарно-бытовых условий труда на предприятиях и культурно-бытовых условий жизни трудящихся за их пределами, проведения оздоровительных мероприятий, искоренению прогулов, организации использования труда инвалидов и женщин.

Работу в производственной сфере выплатной пункт вел по нескольким направлениям.

Снижение заболеваемости и травматизма на предприятии

Вело к сокращению потерь рабочего времени, простоев станков и весьма существенно влияло на всю производственную деятельность предприятия, выполнение его промышленно-финансового плана. Выплатной пункт вел учет заболеваемости по причинам и видам болезни. В изучении причин заболеваемости принимали участие заведующие техникой безопасности предприятия и работники заводского здравпункта. К этой работе за счет средств соцстраха привлекались врачи, санитарные и технические инспектора, другие специалисты. Выплатные пункты должны были совместно с органами здравоохранения разрабатывать соответствующие планы по снижению заболеваемости и травматизма на предприятиях.

От страховых делегатов заведующий выплатным пунктом получал информацию о технических неполадках в цехах, о санитарном состоянии производства (водоснабжении, вентиляции, отоплении, освещении, уровне шума и т. д.), о состоянии техники безопасности и охраны труда, медицинской помощи, социально-бытовых условиях. Выплатной пункт через фабзавком, администрацию предприятия, инспекцию труда, заведующего техникой безопасности добивался устранения выявленных недостатков.

Борьба с прогулами

Страховые делегаты выплатного пункта выясняли причины неявки рабочих на работу, выявляя среди них симулянтов. Велся постоянный учет работников, часто пользующихся больничными листами. Поэтому в первую очередь страховые делегаты, под видом изучения жилищных и санитарных условий жизни трудящихся, посещали на дому этих работников, а также тех, кто впервые пришел на предприятие из сельской местности и в силу своего мировоззрения мог под видом болезни уклоняться от работы. В период сельскохозяйственных полевых работ и религиозных праздников страховые делегаты проводили массовые рейды по домам рабочих с целью выявления прогульщиков. К ним и симулянтам применялись различные меры воздействия — от общественного осуждения до лишения пособий или сокращения их размера. Выплатные пункты через страховых врачей, состоящих в их штате, контролировали выдачу больничных листков лечащими врачами. Были введены также отчеты лечащих врачей на собраниях страховых делегатов и активе социально-бытового сектора фабзавкома.

Увеличение трудовых ресурсов предприятия

Перед выплатными пунктами в условиях острого недостатка рабочей силы была поставлена задача — вовлечь в производство пенсионеров и инвалидов. Велся учет лиц этой категории, как работающих на предприятии, так и не работающих, но проживающих в районе его нахождения (по возрасту, профессии, квалификации, производственному стажу). Выплатные пункты подбирали пенсионерам и инвалидам посильную для них работу, принимали меры по их переобучению новым профессиям. В трудовую деятельность вовлекались инвалиды 3-й группы, особенно из числа квалифицированных рабочих.

Эффективность работы выплатных пунктов по вовлечению в трудовую деятельность женщин находилась в прямой зависимости от решения социально-бытовых вопросов, наличия у предприятий детских яслей, садов, площадок, молочных кухонь, столовых, пионерских лагерей, прачечных и других подобного рода учреждений, которые могли бы освободить женщин от лишних забот семейной жизни и открыть им путь на производство.

Социально­бытовое обслуживание, медицинская помощь и оздоровление трудящихся

Выплатной пункт выявлял потребности рабочих в тех или иных видах социально-бытового и медицинского обслуживания, решал вопросы улучшения работы существующих и организации новых социально-бытовых и медицинских учреждений: бань, прачечных, диетических столовых, молочных кухонь, общих и специальных лечебных учреждений, пунктов первой помощи, детских яслей, садов и площадок, пионерских и молодежных лагерей, общественных столовых, санаториев, курортов, домов отдыха, питания школьников, туризма и т. д.

Перечисленные выше объекты социальной инфраструктуры строились в районе нахождения предприятия, а если располагались далеко за его пределами (например, дома отдыха, санатории и др.), то обслуживали только работников конкретного предприятия и членов их семей. Привязка перечисленных объектов инфраструктуры к коллективам предприятий преследовала не только решение социальных вопросов, но и цель преодоления текучести кадров и закрепления их за конкретными предприятиями.

В конце 1920-х — начале 1930‑х годов был установлен строгий контроль за строительством объектов социально-бытового и медицинского назначения.

Удовлетворение социально-бытовых потребностей рабочих и оказание им медицинской помощи за счет средств социального страхования выплатной пункт ставил в прямую зависимость от результатов их производственной деятельности. В первую очередь обеспечивались передовики производства, ударники, победители социалистического соревнования, рабочие ведущих профессий.

Организационно­-массовая работа

Сводилась к организации страхового просвещения трудящихся, анализу и планированию его работы, контролю за выполнением принятых решений, вовлечению в страховую работу актива из числа передовых рабочих, формированию бригад страховых делегатов, инструктированию и организации их работы и отчетности по соответствующим направлениям.

Реорганизация районных (городских) территориальных страховых касс

В связи с расширением отраслевой сети страховых органов и передачей части функций отраслевым кассам и выплатным пунктам от территориальных страховых касс последние были обречены на постепенное отмирание. Прежде всего это касалось районных и городских территориальных страховых касс. К 1931 году насчитывалось 1648 районных и городских страховых касс. Они действовали в каждом административном районе (городе) вне зависимости от числа предприятий, количества рабочих и служащих. Работой кассы руководил комитет, выбираемый на районных профсоюзных конференциях в основном из числа рабочих от станка. Численный состав комитета кассы определялся в зависимости от местных условий. Члены комитета и кандидаты в члены комитета свою работу в кассе вели во внерабочее время, в порядке так называемого социалистического совместительства. Кроме ведения текущей плановой работы по реализации стоящих перед кассой задач члены и кандидаты в члены комитета кассы обязаны были вовлекать в ее работу рабочих и служащих, что расценивалось в тот период как первый шаг к полной замене платных работников кассы на общественников. Штатная численность платных работников аппарата районной кассы устанавливалась в зависимости от количества страхователей и лиц, застрахованных в этой кассе.

В ведении районных и городских страховых касс остались лишь те предприятия, на которых в силу их малочисленности или удаленности невозможно было создать выплатные пункты. Территориальные районные и городские страховые кассы регистрировали и тарифицировали предприятия своего района с числом работников более 500 человек и взимали с них страховые взносы (за исключением тех, на которых были организованы выплатные пункты). Они выплачивали также пенсии всем пенсионерам, живущим в их районе, в том числе и тем, кому они назначались выплатными пунктами. Совместно с местными управлениями кадров отделов труда районные и городские страховые кассы решали вопросы, связанные с трудовым устройством инвалидов.

Страховые кассы разрабатывали совместно с гор(рай)здравотделами планы организации медико-профилактической помощи застрахованным и их семьям, а также осуществляли контроль за использованием здравотделами средств, отпускаемых страхкассой на улучшение медпомощи застрахованным. Они проводили работу по борьбе с заболеваемостью путем изучения причин и принятия совместно с лечебными и профилактическими учреждениями здравотделов, отделов труда или инспекцией труда мер к ее снижению, вели врачебный и общественный контроль за временно нетрудоспособными и борьбу с симулянтами.

Районные территориальные кассы руководили работой врачебно-трудовых экспертных комиссий, которые в 1932 году из органов здравоохранения перешли в ведение органов соцстраха, осуществляли страховое просвещение и распределяли путевки на курорты, в санатории и дома отдыха. Сами содержали эти профилактические учреждения. Наконец, кассы принимали активное участие в организации социально-бытовых учреждений и боролись за улучшение их работы.

В структуре аппарата рай(гор)кассы создавались соответствующие отделы (или группы):

• организационный.

Проводил всю организационно-массовую работу кассы, страховое просвещение и организовывал работу страхделегатов;

• операционный.

Его функции после передачи расчета и выплаты пособий непосредственно на предприятия значительно сократились. Отдел занимался выборочной проверкой оплачиваемых на местах листков нетрудоспособности и прочих документов, а также совместно с организационным отделом проводил инструктаж по этому вопросу. Этот же отдел ведал вопросами пенсионного обеспечения и трудового устройства, обучения и переобучения инвалидов труда и членов семей умерших застрахованных;

• медико-профилактический.

Изучал состояние заболеваемости, борьбы с необоснованными прогулами, ведал вопросами врачебного контроля и направления трудящихся в санатории, на курорты и в дома отдыха. Он управлял этими учреждениями, если они имелись у кассы;

• социально-бытовой.

Ведал вопросами строительства и организации социально-бытовых учреждений (ясли, бани, детские площадки, молочные кухни и т. д.) и всеми мероприятиями, связанными с улучшением социально-бытовых условий рабочих и их семей;

• учетно-статистический (финансовый, бухгалтерия).

Проводил работу по взиманию взносов на социальное страхование, составлял сметы и вел учет средств, а также осуществлял статистическую работу в кассе;

• взимания страховых взносов.

Создавался в кассах с численностью более двух тысяч застрахованных. Осуществлял регистрацию и тарификацию предприятий, вел лицевые счета страхователей, занимался взиманием страховых взносов, контролировал их поступление.

Территориальные кассы автономных республик и областей

Так же, как и районные (городские), эти кассы создавались в строгом соответствии с административно-территориальным делением СССР. Они имелись только на Украине и в РСФСР, так как в других пяти союзных республиках СССР областного и краевого административного деления в тот период не было.

В отличие от районных и городских страховых касс, выполнявших в основном операционную работу, страховые кассы краевого, областного уровня, а также кассы автономных республик и областей осуществляли управленческие функции по отношению к нижестоящим страховым органам. В их компетенцию входили вопросы учреждения территориальных городских, районных страховых касс и выплатных пунктов на предприятиях, не входящих в отраслевую систему, руководство их деятельностью; перераспределение средств страховых касс; рассмотрение и утверждение их бюджетов, смет, финансовых отчетов страховых касс и подведомственных выплатных пунктов; контроль за их исполнением; взимание страховых взносов с предприятий, на которых созданы выплатные пункты (за исключением предприятий, входящих в отраслевую систему).

Территориальные кассы союзных республик

К началу 1930-х годов в состав СССР входили семь союзных республик: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, Таджикская ССР, Узбекская ССР, Туркменская ССР.

До 1931 года при наркоматах труда каждой союзной республики действовали республиканские советы социального страхования и Главные управления социального страхования. Оба эти органа управления социальным страхованием были ликвидированы, а их функции переданы созданным вместо них республиканским территориальным страховым кассам, формируемым на выборной основе. Тем самым, по замыслу авторов структурной реорганизации органов соцстраха, достигалось вовлечение в управление социальным страхованием на республиканском уровне большого числа застрахованных и повышение роли профсоюзов, так как комитеты республиканских страховых касс избирались на республиканских съездах профсоюзов, отчитывались о своей работе перед профсоюзными органами.

В то же время республиканские территориальные страховые кассы работали на основании директив НКТ СССР и союзных республик. В своей финансово-операционной работе республиканские страховые кассы непосредственно подчинялись Цустраху. На них возлагалась задача по руководству страховой работой в республике по всей территориальной системе.

Республиканские страховые кассы издавали на основе действующего законодательства по социальному страхованию инструкции, правила, другие нормативные документы республиканского значения, осуществляли контроль за их выполнением.

Важной задачей территориальных республиканских страховых касс являлась разработка совместно с Наркомздравом союзной республики планов медико-профилактической помощи трудящимся и их семьям. Кассы выделяли средства на эти цели, устанавливали порядок их расходования и осуществляли контроль за целевым использованием. Республиканские территориальные кассы управляли собственными профилактическими учреждениями республиканского значения. Они вели подбор, расстановку, а также подготовку и переподготовку кадров для системы социального страхования.

Союзный совет социального страхования

Союзный совет социального страхования — коллегиальный орган управления социальным страхованием, созданный при Наркомате труда СССР в феврале 1925 года, реорганизации избежал. В его состав на паритетной основе входили 16 членов: по восемь человек от государственных и хозяйственных органов и по восемь — от профсоюзов и рабочих. В совете были представлены пять человек от ВЦСПС, два — от ВСНХ СССР, один — от Наркомфина, один — от Наркомпути, три — рабочих с производства, два — из числа помощников директоров по труду крупных предприятий и один — от Наркомздравов всех союзных республик, делегированный по согласованию с ними. Председатель Союзного совета назначался Советом Народных комиссаров по согласованию с ВЦСПС. Одновременно он являлся начальником Цустраха и членом коллегии Наркомата труда. Каждый член Совета имел заместителя на случай болезни, отпуска или отсутствия по другим причинам с правом решающего голоса. Заместители членов Совета имели право присутствовать на заседаниях Совета вместе с его членами с правом совещательного голоса.

Союзный совет определял общие направления деятельности Цустраха, утверждал планы его работы и сметы расходов, осуществлял контроль за его работой; формировал общие подходы к организации и финансированию медпомощи; рассматривал проекты законов по соцстраху. Готовил по ним свои заключения; утверждал общие правила, инструкции и другие подзаконные акты по соцстрахованию; устанавливал для отдельных учреждений и предприятий льготы по уплате страховых взносов; давал разъяснения действующего законодательства по соцстраху; устанавливал формы финансовой и статистической отчетности соцстраха, а также (по согласованию с соответствующими организациями) формы отчетности по медпомощи;

Центральное управление социального страхования

В новой структуре Наркомата труда, утвержденной 17 марта 1931 года, из названия «Центральное управление социального страхования», чтобы не выделять его среди других структурных подразделений Наркомата, было изъято слово «Центральное», и оно было переименовано в управление^[7]. Все его отделы подлежали ликвидации, и вводилась система ответственных исполнителей без промежуточной иерархии. Вместо отделов были созданы четыре самостоятельные группы по направлениям работы: фондовая, счетно-бюджетная, инструкторская, группа по разработке законодательства по обеспечению застрахованных, а также медико-профилактический сектор, состоящий из трех групп: медицинской, группы профилактики и социально-бытовой группы^[8]. Все оперативно-функциональные работники (ответственные исполнители) непосредственно подчинялись заведующим отделами.

В функции управления входила разработка законопроектов по вопросам социального страхования, изучение результатов применения законодательства, подготовка его разъяснений, постановлений, инструкций, циркуляров, руководство и контроль за деятельностью территориальных и отраслевых касс социального страхования. Управление занималось организацией страховой сети (структура, штаты, функции страхкасс и т. п.); разработкой мероприятий по вовлечению общественности в страховую работу; подготовкой общесоюзного бюджета соцстрахования; контролем за его исполнением; выполнением и учетом текущих операций по Всесоюзному фонду социального страхования, Централизованному резервному фонду, Всесоюзному фонду медицинской помощи застрахованным и фонду рабочего жилищного строительства; разработкой вопросов, связанных с тарификацией предприятий; взиманием взносов на социальное страхование; планированием и организацией профилактической помощи застрахованным в санаториях, курортах, домах отдыха. В ведении Управления социального страхования находились вопросы планирования и организации медицинской помощи, разработка мероприятий по улучшению социально-бытового обслуживания рабочих и мероприятий по облегчению вовлечения женщин в производство, организация научно-исследовательских учреждений общесоюзного значения и управление ими, разработка вопросов, связанных с использованием остаточного труда инвалидов и пенсионеров.

Ревизионные комиссии

Серьезных изменений в структуре ревкомиссий не произошло. Они имелись при всех страховых кассах и действовали под руководством соответствующих профсоюзных организаций и вышестоящих страховых органов, а также органов Народного комиссариата труда и отчитывались перед ними.

Контроль за работой выплатных пунктов проводили ревкомиссии фабрично-заводских комитетов профсоюзов по указаниям страховых касс, а также вышестоящие ревизионные комиссии отраслевых и территориальных страховых касс, в ведении которых находились выплатные пункты.

Ревкомиссии вышестоящих страховых касс не только проводили ревизию подчиненных им страховых касс и выплатных пунктов, но и наделялись правом руководить работой ревкомиссий этих страховых органов. Кроме внезапных проводились плановые периодические ревизии не реже одного раза в квартал. Если при ревизии требовалось заключение специалистов, то за счет средств соцстраха приглашались специалисты-эксперты. Ревкомиссии проверяли также деятельность принадлежащих страховым кассам домов отдыха, санаториев, домов инвалидов, других учреждений, подчиненных страховым кассам. Им было предоставлено право проводить ревизию всех учреждений, которые финансировались органами социального страхования в сфере здравоохранения, народного образования, коммунального хозяйства.

Ревкомиссии всех уровней проверяли деятельность страховых органов по их перестройке лицом к производству, изучали работу страховых касс и выплатных пунктов в борьбе за повышение производительности труда, за выполнение и перевыполнение производственных планов, в борьбе с текучестью кадров, с уравниловкой и обезличкой в социально-бытовом обслуживании и медицинском обеспечении трудящихся и их семей, проверяли, насколько бюджет страховых органов отражал стоящие перед ними задачи.

Свою работу ревкомиссии строили в основном на общественных началах, вовлекая в это дело по аналогии с выплатными пунктами и страховыми кассами рабочий актив, страховых делегатов, представителей профсоюзных органов, создавая из них бригады (группы) по конкретным направлениям.

К середине 1931 года была выстроена четкая и стройная организационная структура управления социальным страхованием в СССР. Ничто не предвещало ее скорого краха. Однако всего лишь через два года она будет основательно разрушена, а ее обломки — поглощены профсоюзами.

^[1] ГАРФ. Ф. 5528, оп. 1, ед. хр. 206, л. 28.

^[2] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 1, ед. хр. 258, л. 84. Стенограмма Всесоюзного совещания работников труда и социального страхования от 17 ноября 1930 года.

^[3] Б. Т. Социальное страхование в реконструктивный период. Вопросы труда. 1931. № 1. С. 22.

^[4] Там же, с. 23.

^[5] РГАСПИ. Ф. 17, оп. 3, ед. хр. 810, л. 4.

^[6] Старошкловская Р. Как должен работать страховой (выплатной) пункт. Вопросы страхования. 1931. № 20. С. 16–17.

^[7] Однако спустя несколько месяцев начальнику Управления социального страхования В. А. Котову удалось отстоять прежнее его наименование.

^[8] ГАРФ. Ф. 5515, оп. 30, ед. хр. 2, л. 35–36.