Обзор судебной практики
В процессе осуществления бюджетной и приносящей доход деятельности возникает множество спорных ситуаций. Проанализируем судебную практику.
Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, государственный советник Российской Федерации 3 класса
Ситуация
Передача имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления
Суд удовлетворил требование федерального казенного учреждения к территориальному управлению Росимущества о признании незаконным пункта предписания в части требования оформления договорных отношений в согласованном с собственником порядке на передачу в пользование помещений. Арбитры указали, что ФСИН России как учредитель, принимая решение о передаче недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в безвозмездное пользование, обязано согласовать распоряжение недвижимым имуществом федерального учреждения с Росимуществом в порядке, предусмотренном постановлением Правительства России от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» (далее — Постановление № 537). То есть лицом, обязанным обеспечить процедуру согласования передачи спорного имущества в безвозмездное пользование, является ФСИН России (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 4 апреля 2019 г. № Ф02-988/2019 по делу № А19-14601/2018).
Суть дела
В соответствии с распоряжением комиссии управления в период с 7 сентября по 26 сентября 2017 года проведена комплексная плановая проверка порядка использования федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральным казенным учреждением.
В результате проверки комиссией установлено нарушение требований Постановления № 537, выразившееся в осуществлении учреждением действий по передаче в пользование без согласования с собственником и без оформления договорных отношений имущества, закрепленного на праве оперативного управления.
Результаты комплексной плановой проверки зафиксированы в акте, на основании которого управлением вынесено предписание об устранении нарушений, выявленных в ходе проверки.
Учреждение оспорило в суде пункт предписания в части, касающейся требования обеспечить оформление договорных отношений в согласованном с собственником порядке на передачу в пользование помещений, закрепленных на праве оперативного управления.
Позиция суда
Суд, удовлетворяя требование учреждения, исходил из нижеследующего.
Как следует из материалов дела, данное учреждение является учреждением уголовно-исполнительной системы, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, имеет гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и исполняет обязанности, связанные с этой деятельностью.
Учреждение передало в безвозмездное пользование иным лицам ряд помещений, расположенных в зданиях, переданных ему в оперативное управление. Материалами дела подтверждается, что учреждение указанные выше помещения передало по договорам безвозмездного пользования с согласия ФСИН России.
В этой связи суды посчитали, что ФСИН России как учредитель, принимая решение о передаче недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в безвозмездное пользование, обязана согласовать распоряжение недвижимым имуществом федерального учреждения с Росимуществом в порядке, предусмотренном Постановлением № 537, то есть лицом, обязанным обеспечить процедуру согласования передачи спорного имущества в безвозмездное пользование, является ФСИН России.
Согласно статье 11 Закона от 21 июля 1993 г. №
В силу подпункта 2 пункта 7 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1314, полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, предприятиям учреждений, исполняющим наказания, а также иным предприятиям, учреждениям и организациям, специально созданным для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, в соответствии с законодательством осуществляет ФСИН России.
Согласно Постановлению № 537 федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя, согласовывает распоряжение недвижимым имуществом федерального учреждения, в том числе передачу в безвозмездное пользование, с Росимуществом.
Следовательно, адресованное непосредственно учреждению требование предписания об оформлении договорных отношений в согласованном с собственником порядке на передачу имущества в безвозмездное пользование правомерно было признано судами незаконным, поскольку данное требование следовало адресовать лицу, обязанному в силу Постановления № 537 совершать эти действия, — ФСИН России.
Комментарии
Пунктом 4 статьи 214 Гражданского кодекса установлено, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом (ст. 294, 296).
В силу пункта 1 статьи 296 Гражданского кодекса казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника.
Пунктом 4 статьи 298 Гражданского кодекса предусмотрено, что казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника.
Договоры на передачу имущества в безвозмездное пользование могли быть заключены в рассмотренной ситуации в силу статьи 296 Гражданского кодекса с согласия представителя собственника территориального управления Росимущества. Однако, поскольку это требование было предъявлено лицу, не взаимодействующему напрямую с собственником, суды правильно признали оспариваемый учреждением пункт предписания незаконным.
Ситуация
Признание права собственности и права оперативного управления на объект недвижимого имущества
Арбитры отказали в удовлетворении требований федерального казенного учреждения к территориальному управлению Росреестра о признании незаконным отказа в государственной регистрации объектов недвижимости имущества, о признании права собственности за Россией объектов недвижимого имущества, о признании права оперативного управления федерального казенного учреждения на объекты недвижимого имущества. Судьи разъяснили, что в порядке статьи 222 Гражданского кодекса невозможно признание права оперативного управления, возникающего в ином порядке — на основании акта собственника о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 марта 2019 г. № Ф02-735/2019 по делу № А74-11421/2018).
Суть дела
На основании решения территориального управления Росимущества федеральному казенному учреждению (колонии) предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок, категория земель — земли населенных пунктов, разрешенное использование — для эксплуатации и обслуживания зданий и сооружений учреждения. Согласно выданной учреждением справке объект недвижимого имущества (свинарник) построен на территории колонии в 2011 году из собственных средств и с привлечением рабочей силы из числа осужденных, отбывающих наказание.
В соответствии с актом приемки выполненных работ, инвентарной карточкой учета нефинансовых активов комиссией учреждения приняты работы по строительству помещения для содержания животных на сельскохозяйственном участке.
Между ФСИН и учреждением заключен договор о передаче федерального имущества в оперативное управление, по условиям которого учреждению передано в оперативное управление имущество, указанное в Перечнях объектов движимого и недвижимого имущества, в том числе объект «Свинарник». Сообщением территориального управления Росреестра учреждению отказано в государственной регистрации права оперативного управления на объект недвижимости «Свинарник» со ссылкой на отсутствие в ЕГРП сведений о принадлежности на праве собственности России указанного недвижимого имущества.
Согласно выписке из реестра федерального имущества сведения о принадлежности на праве собственности России объекта «Свинарник» отсутствуют, объект учтен в реестре федерального имущества и передан учреждению на праве оперативного управления.
Согласно заключению санитарно-эпидемиологической экспертизы объект «Свинарник» соответствует требованиям «Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий» и других СанПиН. Также учреждение соответствует обязательным требованиям пожарной безопасности, что указано в соответствующем заключении.
Учитывая, что спорный объект недвижимости имеет признаки самовольной постройки и зарегистрировать право собственности России и право оперативного управления без решения суда не представляется возможным, истец, ссылаясь на положения статьи 222 Гражданского кодекса, обратился с иском в арбитражный суд.
Позиция суда
Суд отказал в удовлетворении требований учреждения. Представители Фемиды отметили, что в силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия решения арбитражным судом первой инстанции) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
В качестве правового основания предъявленных требований истец указал положения пункта 3 статьи 222 Гражданского кодекса.
В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса, статьей 3 Закона от 17 ноября 1995 г. №
Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом (п. 1 ст. 51 ГрК РФ).
Согласно положениям статей 1, 2, 8, 9, 30, 36, 44, 47, 48, 51, 55 Градостроительного кодекса при строительстве или реконструкции объекта недвижимости требуются помимо наличия права на земельный участок доказательства осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, при наличии в установленном порядке составленной проектной документации, с получением разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, подтверждающих осуществление застройки с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, норм и правил о безопасности.
Принимая во внимание приведенные нормы материального права, исследовав и оценив по правилам статьи Арбитражного процессуального кодекса доказательства, представленные сторонами, арбитражные суды двух инстанций установили, что в уполномоченный орган для выдачи разрешения на строительство объекта истец не обращался. В этой связи объект, возведенный силами учреждения, обоснованно признан судами самовольной постройкой.
Арбитражные суды двух инстанций установили, что истец не обращался в уполномоченный орган за получением разрешения на строительство, им также не соблюден предусмотренный законом административный порядок ввода объекта в эксплуатацию.
Одним из условий признания права собственности на самовольную постройку в порядке статьи 222 Гражданского кодекса является условие о ненарушении сохранением постройки прав и охраняемых законом интересов других лиц и отсутствии создания угрозы жизни и здоровью граждан.
В ходе рассмотрения дела судами установлено и истцом не опровергнуто, что спорный объект находится в радиусе 15 километров от территории аэродрома.
Статьями 46, 47 Воздушного кодекса установлено, что проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.
В целях обеспечения безопасности полетов и исключения вредного воздействия на здоровье людей и деятельность организаций постановлением Правительства России от 11 марта 2010 г. № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства России (далее — Правила).
Пункт 59 Правил запрещает размещать в полосах воздушных подходов на удалении не менее 30 км, а вне полос воздушных подходов — не менее 15 км от контрольной точки аэродрома объекты выбросов отходов, строительство животноводческих ферм, скотобоен и других объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц.
Аналогичный запрет установлен пунктом 4.2.3 Руководства по орнитологическому обеспечению полетов в гражданской авиации (РООП ГА-89), утвержденного приказом МГА СССР от 26 декабря 1988 г. № 209.
На основании изложенного суд пришел к выводу, что требование не подлежит удовлетворению, так как разрешение на строительство объекта учреждением не получено, предусмотренный законом порядок ввода объекта в эксплуатацию не соблюден, сохранение постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан, так как нахождение постройки на смежной с аэродромом территории приводит к нарушению норм и правил в области безопасности полетов воздушных судов.
Комментарии
Согласно разъяснениям, данным в пункте 26 совместного постановления Пленума ВАС России и Пленума Верховного Суда России от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Аналогичные по смыслу положения содержатся в пункте 9 Информационного письма Президиума ВАС России от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 ГК РФ».
Кроме того, такой же подход указан в Обзоре судебной практики ВС России по делам, связанным с самовольным строительством (утвержден Президиумом ВС РФ 19 марта 2014 г.) — признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который может применяться, если лицо, обратившееся в суд, по какой-либо не зависящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, установленном нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения, связанные с градостроительной деятельностью, и отношения по использованию земель.