От службы государевой — к государственной службе

История создания системы государственной службы в России охватывает ряд очень разных по своему характеру периодов и является результатом длительного процесса: от зарождения структурных единиц управления княжеством в Древнерусском государстве IX–XII веков и в удельных землях до появления отлаженного и мощного бюрократического аппарата в Российской империи к началу XX века^[1].

От «дружинной администрации» к службе государевой

Носителем верховной власти в Древнерусском государстве (IX–XII вв.) считался княжеский род, а каждый отдельный князь был временным владельцем княжества, которое доставалось ему по очереди старшинства.

Во главе Древнерусского государства стоял старший (или великий) князь.

Отдельными землями страны ведали родственники великого князя — удельные князья или его посадники. В управлении страной великому князю помогал особый совет — боярская дума, в которую входили младшие князья, представители племенной знати — бояре, старшие дружинники.

В решении постоянных вопросов управления великий князь опирался на дружину — вооруженный конный отряд, который всегда находился при княжеском дворе. Дружина делилась на старшую и младшую. В руках государя она была средством принуждения и управления, собирания дани, защиты собственных интересов и населения страны от врага. Со старшими дружинниками князь думал о делах, назначал воевод, тысяцких и сотских над народными ополчениями, посадников или наместников по городам. Часть этих старших дружинников находилась постоянно при князе и составляла его придворное, домашнее общество. Это так называемые огнищане. Младшие дружинники (отроки, гриди, детские) выполняли в мирное время обязанности мелких управителей и слуг, функции охраны, а в военное время были воинами. Местные князья, старшие дружинники имели собственные дружины и боярские думы.

Князь Дмитрий Донской со своей дружиной

Постепенно формируется новая властная структура — «княжий двор». Прямой наследник дружины. Двор представлял собой административный аппарат, отряд отборных воинов и группу доверенных лиц из бояр. Прежних младших членов дружины, «отроков», сменили слуги-дворяне.

С дальнейшим расширением владений московских князей и централизацией власти в конце XV века Великое княжество Московское стало центром единого Русского государства.

Из двора великого князя московского в XVI веке родился царский, или государев, двор. Собственный двор имела царица. Хозяйственным обеспечением двора занимался приказ Большого дворца, который возглавлял дворецкий.

Бояре представляли государя на местах, в крупнейших городах княжества. Дани и судебные мыта в пользу князя, как и раньше, собирали посадники и тиуны, администраторы княжеского хозяйства.

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя служащих «службы государевой» произошло со становлением централизованного Русского государства в XV–XVII веках и укреплением власти. В 1547 году великий князь Московский, государь всея Руси Иван IV Васильевич принял титул царя.

В XVI веке утвердился Земский собор как орган, долженствующий сменить кормленщиков. Это был «парламент чиновников». Земские соборы в какой-то мере заменили княжеские съезды и вместе с думой унаследовали их политическую роль. В то же время Земский собор — это орган, пришедший на смену старинному вечу с началом сословного (прежде всего дворянского) представительства.

Высший слой «служилых людей» формировался в рамках государева двора. Он делился на чины-должности: думные (члены боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов». Формируется сложная иерархия чинов-должностей.

Высшие должности обычно занимало титулованное боярство из княжеских родов, перешедших на службу к московскому князю. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги. На присоединенных территориях был создан своеобразный государственный фонд земель, которые использовались для раздачи служащим дворянам. Каждый дворянин, получивший от государства поместье, был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», то есть быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей.

Верховная власть в Российской империи

С того времени, как усилившееся Московское княжество присоединило ряд удельных княжеств, к титулу «великий князь» присоединяется «всея Руси». Старинное наименование «господарь», «господин» заменяется титулом «государь». Московские великие князья, присоединяя уделы, также принимали титулы прежних удельных князей. Кардинальные, основополагающие изменения титула проводились дважды.

Иван IV Васильевич (Грозный) (1530–1584) — великий князь московский и всея Руси в 1547 году принял титул царя всея Руси, сохранив титул великого князя и государя. Царь и самодержец Всея Руси стал не только равен в титуловании европейским королям, но и объявил себя преемником и наследником традиций Рима и Византии.

Петр I — последний царь всея Руси и первый император всероссийский

Петр I (Великий) (1672–1725) — последний царь всея Руси (с 1682 года) и первый император всероссийский. Петр принял титул императора всероссийского 22 октября 1721 года. Титул был преподнесен царю Сенатом и Синодом со следующей формулировкой в связи с победой России в Северной войне: «Как обыкновенно от римского сената за знатные дела императоров их такие титулы публично им в дар приношены и на статутах для памяти в вечные роды подписываны». Церемония принятия титула была тщательно подготовлена, в том числе документально. Идеологическое подтверждение прав на царский и императорский титул и преемственность православия от Византии основывалось на преданиях о прямом родстве Рюриковичей с императорами Древнего Рима и Византии, о присылке Владимиру Мономаху из Византии царских регалий. Через Софию Палеолог, бабушку царя Ивана IV, последнюю царевну из рода византийских императоров, московский двор получил византийские традиции, ритуалы, титулы и символы, такие как двуглавый орел, изображенный на гербе России.

Это событие свидетельствовало о новой роли России в международных делах, что сразу было признано сначала несколькими, а затем и остальными европейскими странами. Российское государство стало называться Российской империей, что ставило Россию в один ряд с ведущими европейскими государствами.

Верховная власть в монархическом государстве, какой становилась Российская империя, принадлежала одному лицу — государю. Он являлся главным субъектом власти.

Государев титул, «титла царская большая» и «титла царская малыя», — это словесная формула именования правителя российского государства, включающая его имя и полное перечисление земель, входивших на тот момент в его владения. Изменялся и дополнялся в связи со сменой правителя на престоле и в процессе приращения территорий.

В Основных государственных законах Российской империи о главе государства сказано: «Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает».

Часть функций государь мог передавать специально им учрежденным органам государственной службы: «Все функции государственной власти... исполняются безраздельно... главой государства, который передает осуществление некоторых из них определенным органам, действующим от его имени и его властью».

Император назначал и увольнял «председателя и членов Совета министров, главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц». В отношении служащих император устанавливал ограничения, вызываемые требованиями государственной службы. Он жаловал государственные награды и права состояния, а также определял условия и порядок награждения государственными наградами. В «порядке верховного управления» император издавал указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» и повеления, необходимые для исполнения законов.

Реформы Петра I

Реформы Петра I (1672–1725) произвели коренные изменения во всей системе государственного управления и государственной службы в России, затронули все уровни власти и все стороны государственной жизни, в том числе роль и место главы государства в системе управления.

Создаются сильная регулярная армия и зависимый от монарха бюрократический аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

Административные преобразования и учреждение новых государственных институтов повлекли за собой создание системы гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной.

Вместо Боярской думы уже в 1711 году был создан Сенат, ставший верховным государственным учреждением (закреплено Указом 1722 года) в составе девяти сенаторов — президентов коллегий. Сенат контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов.

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из девяти сенаторов отказывался подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом, Петр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов и персональную ответственность.

Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов при Сенате и фискалов в провинциях, обязанность которых состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. Обер-фискал поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.

Были созданы по шведскому образцу тринадцать коллегий — предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация.

В 1719 году был принят Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей».

Генеральный регламент Петра I — устав государственной гражданской службы в России XVIII–XIX веков, изданный 28 февраля 1720 года, был составлен при участии Петра I. Регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа — коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого входили президент, вице-президент, члены коллегий, секретарь, нотариус, переводчик.

Табель о рангах

Указом от 24 января 1722 года Петром I был утвержден важнейший в истории государственной службы России документ — Табель о рангах, в которой все должности и чины гражданской, военной и придворной службы были разбиты на четырнадцать классов и размещены в иерархическом порядке в строгом соответствии этим классам. Табель закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Высшим рангом Табели был первый, низшим — четырнадцатый.

Табель о рангах

Иерархию чинов гражданской службы можно представить следующим образом:

I — канцлер (в военной службе ему соответствовали звания «генерал-фельдмаршал», в морской — «генерал-адмирал»);

II — действительный тайный советник (генерал от кавалерии, генерал от инфантерии, генерал от артиллерии; в морской — адмирал);

III — тайный советник (генерал-лейтенант; в морской — вице-адмирал);

IV — действительный статский советник (генерал-майор; в морской — контр-адмирал);

V — статский советник;

VI — коллежский советник (полковник; капитан первого ранга);

VII — надворный советник (подполковник, капитан второго ранга);

VIII — коллежский асессор (капитан и ротмистр);

IX — титулярный советник (штабс-капитан и штабс-ротмистр; лейтенант);

X — коллежский секретарь (поручик; мичман);

XI — корабельный секретарь;

XII — губернский секретарь (подпоручик и корнет);

XIII — кабинетский регистратор (провинциальный секретарь, сенатский регистратор, синодский регистратор);

XIV — коллежский регистратор.

С различными дополнениями и изменениями табель просуществовала до декабря 1917 года.

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства при помощи службы. При этом государственная служба была строго обязательной для дворян. Любой дворянин в возрасте от десяти до тридцати лет обязан был являться в Сенат, чтобы нести службу.

Петр I учредил систему государственных наград и присвоение титулов как поощрение за государственную службу и заслуги перед Отечеством.

Указ имел девятнадцать пояснительных пунктов к Табели, содержание которых сводится к следующему. Князья императорской крови имеют при всяких случаях председательство над всеми князьями и «высокими служителями российского государства». За этим исключением общественное положение служащих лиц определяется чином, а не «породой».

Табель в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получить», — гласил третий пункт указа.

Сыновья титулованных лиц и вообще знатнейших дворян хотя и имеют в отличие от других свободный доступ к придворным ассамблеям, но не получают никакого чина, пока «отечеству никаких услуг не покажут, и за оные характера не получат». Гражданские чины, как и военные, даются по выслуге лет или по особенным «знатным» служебным заслугам.

Публичное наказание на площади, а равно и пытка влекут за собою утрату чина, который может быть возвращен лишь за особые заслуги именным указом, объявленным публично.

Вводилось правило, по которому за требование почестей и мест выше своего чина при публичных торжествах и официальных собраниях налагался штраф, равный двухмесячному жалованью штрафуемого. Такой же штраф полагается и за уступку своего места лицу низшего ранга.

Чины, хотя это и не оговаривалось специально, давались только мужчинам. Замужние жены поступали «в рангах по чинам мужей их»; незамужние считались на несколько рангов ниже своих отцов. Каждый классный чиновник должен был иметь экипаж и ливрею, соответствующие своему чину.

Введение Табели в 1722 году повлекло за собой и возникновение в России новой системы титулования — обращения к лицам, имеющим чины. Поначалу таких узаконенных обращений было три — ваше превосходительство (для чинов высших классов), ваше сиятельство (для сенаторов — при жизни Петра) и ваше благородие (для прочих чинов и дворян). Позже их стало пять (к носителям первого и второго классов обращались «ваше высокопревосходительство», третьего и четверного — «превосходительство», пятого — «высокородие», с шестого по восьмой — «высокоблагородие», с девятого по четырнадцатый — «благородие»), появилась целая система обращений и устных именований.

Приемники Петра I

Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725 года при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1732 году был учрежден Кадетский корпус, после окончания этого учебного заведения дворянские дети получали офицерские чины, еще не служив в армии.

В 1736 году указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен до 25 лет, возраст прохождения службы — с 20 до 45 лет.

Дворянство, при Петре I обязанное служить всю жизнь государству, при Анне Иоанновне получившее право выходить в отставку после двадцатипятилетней службы, теперь получало право не служить вообще. А привилегии, поначалу положенные дворянству как служилому сословию, не только оставались, но и расширялись.

Дворянство становилось настолько свободным, насколько может быть свободно привилегированное сословие в феодальной стране, было принято 192 документа: манифесты, именные и сенатские указы, резолюции. Конечно, многие из этих указов и манифестов готовились еще при Елизавете «Комиссией по составлению нового Уложения», а принимались с подачи Р. И. Воронцова, П. И. Шувалова, Д. В. Волкова и других елизаветинских сановников. Но Петр III их подписал, утвердив в качестве законных актов.

Петр III манифестом от 18 февраля 1762 года «О вольности дворянства» вообще отменил обязательную службу. Законотворческая активность правительства Петра III, племянника императрицы Елизаветы Петровны, провозглашенного императором после ее кончины 25 декабря 1761 года и правившего всего 186 дней, была необычайной.

В подражание Петру I, своему деду, новый император Петр III предполагал провести серию реформ. И некоторое начало реформам было положено. К числу важнейших дел Петра III относятся упразднение Тайной канцелярии (Канцелярия тайных розыскных дел), начало процесса секуляризации церковных земель, поощрение торгово-промышленной деятельности путем создания Государственного банка и выпуска ассигнаций, принятие указа о свободе внешней торговли; в нем же содержится требование бережного отношения к лесам как одному из важнейших богатств России. Принятие указа, разрешавшего заводить фабрики по производству парусного полотна в Сибири, а также указа, квалифицировавшего убийство помещиками крестьян как «тиранское мучение» и предусматривавшего за это пожизненную ссылку. Законодательные акты, принятые за время короткого правления Петра III, во многом стали фундаментом для последующего царствования Екатерины II.

Губернская реформа

Политика Екатерины II в области государственной службы характеризовалась в основном сохранением и развитием тенденций, заложенных ее предшественниками. При этом в рамках этих тенденций постоянно проводились преобразования и реформы.

В декабре 1763 года преобразовали Сенат. Он был разделен на шесть департаментов, возглавляемых обер-прокурорами, во главе становился генерал-прокурор. Каждый департамент имел определенные полномочия. Общие полномочия Сената были сокращены, в частности, он лишился законодательной инициативы и стал органом контроля за деятельностью государственного аппарата и высшей судебной инстанцией. В середине 60-х годов XVIII века было принято решение о выплате постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. К концу XVIII века производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность.

Екатерининская комиссия по подготовке реформы

7 ноября 1775 года принят крупный законодательный документ — «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный группой помощников Екатерины II. В соответствии с этим документом проведена глобальная административная (губернская) реформа, определившая территориальное устройство страны. Территория империи поделена на губернии, многие из которых в практически неизменном виде сохранились до Октябрьской революции. Также была создана разветвленная сеть губернских и уездных органов власти.

Двадцать три губернии, существовавшие ко дню издания вышеназванного документа, были разукрупнены, и на карте России с 1775 по 1785 год появилось двадцать шесть новых губерний.

Вместо трехчленного деления (губерния — провинция — уезд) устанавливалось двучленное деление (губерния (или наместничество) — уезд). Губернии (наместничества) делились на десять—двенадцать уездов. В губерниях должно было проживать триста—четыреста тысяч ревизских душ, а в уезде в каждом по двадцать—тридцать тысяч душ мужского пола.

В 1785 году, после завершения реформы, Российская империя делилась на тридцать восемь наместничеств, три губернии и одну область (Таврическую) на правах наместничества.

Генерал-губернатор управлял несколькими наместничествами во главе с наместниками (губернаторами), герольд-фискалами и рефатгеями. Генерал-губернатор имел обширные административные, финансовые и судебные полномочия, ему подчинялись все воинские части и команды, расположенные в губерниях. Он подчинялся непосредственно императору. Генерал-губернаторов назначал Сенат. Финансами в наместничествах занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором при поддержке Счетной палаты. В ведении Приказа общественного призрения находились школы, больницы и приюты (социальные функции), а также сословные судебные учреждения: Верхний земский суд для дворян, Губернский магистрат, рассматривавший тяжбы между горожанами, и Верхняя расправа для суда над государственными крестьянами. Палата уголовная и гражданская судили все сословия, были высшими судебными органами в губерниях. Капитан исправник стоял во главе уезда, избирался местным дворянством на три года и являлся исполнительным органом губернского правления. Позже на эту должность назначения стали производиться губернатором.

21 апреля 1785 года были опубликованы два важнейших документа — Жалованная грамота дворянству и Жалованная грамота городам, — что свидетельствовало о стремлении самодержавия консолидировать силы, на которые оно опиралось, сделать дворянство и верхушку городского населения, в основном торговое купечество, верными и преданными слугами государства.

Жалованная грамота дворянству подтвердила освобождение дворян от обязательной службы, предоставив право выбора службы по желанию. Дворянство получило право объединяться в губернские и уездные дворянские собрания, но при этом дворянские собрания действовали под эгидой государственных должностных лиц и учреждений. Главы таких собраний — предводители дворянства уезда или губернии — получали чины пятого или четвертого класса соответственно.

Жалованная грамота городам закрепляла сословный статус всего населения городов и определяла городские органы управления и самоуправления. Появились выборные органы в виде городской думы, состоящей из городского головы и шести гласных. Выборы проводились в соответствии с имущественным цензом. Параллельно городом управлял городничий, назначаемый правительством. Права основного городского населения были мизерными по сравнению с дворянскими привилегиями и правами богатого купечества.

Статская служба

Александр I (1777–1825) в манифесте от 12 марта 1801 года принял на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу в бозе почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великой».

Свое правление Александр I начал с ряда либеральных распоряжений и реформ государственного управления, предложенных Негласным комитетом (1801–1803). Негласный комитет — неофициальный государственный совещательный орган при Александре I. В него входили ближайшие приближенные царя: графы П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, князья В. П. Кочубей, А. Чарторыйский.

Задачей этого комитета было помогать «в систематической работе над реформою безобразного здания государственной администрации». Положено было предварительно изучить настоящее положение империи, потом преобразовать отдельные части администрации и эти отдельные реформы завершить «уложением, установленным на основании истинного народного духа».

Видный государственный и общественный деятель М. М. Сперанский, входивший в команду В. П. Кочубея, разработал план всеобъемлющего переустройства империи, предполагавший создание выборного представительного органа, разделение властей, создание системы подготовки чиновников.

В 1803 году Александр I распустил Негласный комитет и возложил реформирование империи на плечи М. М. Сперанского.

В 1801–1803 годах проведена реформа высших органов государственной власти. Был создан законосовещательный орган, до 1810 года именовавшийся Непременным советом, а затем преобразованный в Государственный совет, начата реформа Сената.

8 сентября 1802 года Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств»: иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения.

На первом этапе реформы петровские коллегии продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем. Был создан важнейший орган государственного управления — Комитет министров.

На втором этапе министерской реформы 1810–1811 годов были учреждены Министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий, учреждалось звание Государственного контролера-руководителя ревизии государственных счетов.

25 июня 1811 года император утверждает разработанный М. М. Сперанским основной законодательный акт второго этапа министерской реформы — «Общее учреждение министерств».

Устанавливалось единое организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром, его помощником становился товарищ (заместитель министра). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначался и смещался по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники. Дальнейшее развитие министерств строилось с учетом управленческих потребностей государства: «Но прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления».

Продолжение следует.

[1] Благодарим за предоставленный материал Издательско-полиграфический центр «Финпол».