От службы государевой — к государственной службе

Продолжим рассказ об истории создания системы государственной службы в России^[1]. Конечно, как правило, в давние времена это было сугубо мужское дело, но и женщины поучаствовали в становлении государственного аппарата^[2].

Царскосельский лицей

История университетского образования в России восходит к XVIII веку — времени основания Московского университета. Тогда же было положено начало государствоведческому и юридическому образованию в России. Именно в Московском университете, включавшем и юридический факультет, должны были готовиться специалисты в сфере государственно-правой деятельности.

В рамках реформы образования в начале XIX века территория империи была разделена на шесть учебных округов, возглавляемых попечителями. Над попечителями были ученые советы при университетах. Были основаны новые университеты — Дерптский, Виленский, Харьковский и Казанский (1802–1804 гг.).

Тем не менее к началу XIX столетия системы подготовки государственных служащих в России не было.

Экзамен в Царскосельском лицее

Инициатором первых шагов по организации системы подготовки кадров для государственной службы и повышения ее профессионализма был М. М. Сперанский. Ссылаясь на европейский опыт, Сперанский писал, что «учение никогда еще не было у нас поставлено условием необходимым и обязанностью непременною для вступления в службу и занятия гражданских мест». Им были подготовлены «Правила о профессиональных экзаменах для чиновников» и «Способы учения для молодых людей, службою обязанных» — для организации обучения молодых чиновников" без отрыва от выполнения служебных обязанностей в летнее время при университетах.

В декабре 1808 года М. М. Сперанский готовит для императора записку «Об усовершении общего народного воспитания» и представляет на рассмотрение проект «Предварительные правила для специального Лицея», в котором излагаются принципы обучения и воспитания в будущем Царскосельском лицее.

Было начато создание системы образовательных учреждений, в том числе — с целью подготовки высококвалифицированных государственных чиновников, а также разработки правил повышения квалификации государственных служащих без отрыва от основной деятельности. Александр I учредил несколько новых высших и привилегированных средних учебных заведений, включая знаменитый Царскосельский лицей, позднее переименованный в Александровский.

12 августа 1810 г. Александр I утвердил «Постановление о Лицее» и его устав. Была подписана «Грамота Царскосельскому лицею». В уставе было сказано, что «учреждение Лицея имеет целью образование юношества, особенно предназначенного к важным частям службы государственной». Он также определял: «Сообразно сей цели, Лицей составляется из отличнейших воспитанников, равно и наставников и других чиновников, знаниями и нравственностью своей общее доверие заслуживающих». «В правах и преимуществах» лицей был приравнен к российским университетам. Лицей было решено разместить в Царском Селе — месте расположения загородной резиденции русских царей, позже его перевели в Петербург. Лицей должен был готовить чиновников для государственной службы.

Позднее, по уставу 1848 года, оговаривалась подготовка чиновников для гражданской службы и преимущественно Министерства внутренних дел (до 1851 г.). С 1856 года по ходатайству А. М. Горчакова^[3] в лицее стали готовить и чиновников для Министерства иностранных дел, которое ранее было исключено из списка учреждений, куда распределялись лицеисты.

В качестве специальных изу­чались юридические дисциплины: энциклопедия права, история русского права, церковное, государственное, гражданское, уголовное, полицейское, финансовое и международное право, а также государственное устройство «восточных держав». При этом введенное в лицее дополнительное военное обучение давало выпускникам права окончивших Пажеский корпус и право службы по военной линии.

С 1848 года лицей стал давать высшее юридическое образование, окончательно определив государствоведческую и правоведческую направленность подготовки чиновников. В зависимости от успехов в учебе выпускники лицея получали гражданские чины от первоначального — четырнадцатого (коллежский регистратор) до достаточно высокого — девятого (титулярный советник) класса и должны были отдать государственной службе от четырех (своекоштные) до шести (казеннокоштные) лет.

Введенное правило «сдачи экзамена на чин» имело определенное значение для обеспечения правительственного контроля за профессиональной готовностью лиц, претендующих на занятие государственных должностей.

Кодифицирование законодательства

Дальнейшее развитие системы управления и госслужбы, модернизация государственных институтов произошли в период правления императора Николая I.

Николай I (1796–1855) видел главную цель своего царствования в укреплении и охранении существующего строя, наведении порядка в государственной администрации. Надлежащее функционирование государственного аппарата империи должно было обеспечиваться совершенным законодательством и строго функциональным построением государственных институтов.

Под руководством М. М. Сперанского, которого император вернул к активной государственной деятельности, было кодифицировано (вид систематизации по темам, с необходимыми отсылками) государственное законодательство, подготовлены (с обязательным условием «древний слог перевести на слог законов последующих времен») и изданы «Полное собрание законов Российской Империи за 1648–1826 годы» и «Свод законов Российской Империи», включая Свод законов о гражданской службе, а также разработаны и утверждены Правила издания новых законов.

Полное собрание законов Российской империи — наиболее полный сборник законодательных актов Российской империи, расположенных в хронологическом порядке. Собрание считается монументальным памятником русского права.

В Собрание включены законы, начиная с Соборного уложения 1649 года, отменившего предшествовавшее законодательство. Свод законов Российской империи — официальное издание расположенных в тематическом порядке действующих законодательных актов Российской империи.

М. М. Сперанский подготовил документ, регулирующий порядок составления продолжения Свода на будущее время, и разработал подробные правила применения Свода в делопроизводстве.

Также было издано Сводное продолжение 1906 года из пяти частей, куда были включены изменения российского законодательства, вызванные начавшейся конституционной реформой — изданием Основных государственных законов 1906 года, учреждением Государственной думы и Совета министров.

В 1832 году был создан Свод уставов о службе гражданской. Он включал в себя четыре документа.

Устав о службе по определению от правительства детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования, предусматривалось принятие присяги при поступлении на государственную службу. Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время командировок. Регламентировались основания прекращения служебных отношений: увольнение, отстранение от должности, увольнение со службы по приговору суда, по истечении срока службы, уход в отставку по прошению, оставление за штатом, в связи с душевным заболеванием или смертью чиновника. Предусматривалась процедура испытательного срока, которая не должна была превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника. Устав запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму. Женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства. Устав устанавливал возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строгим выговорам.

Положение об особых преимуществах гражданской службы предусматривало в определенных местностях, губерниях западных и Царства Польского сокращенные сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи.

Устав эмеритальных касс гражданского ведомства предусматривал, что в течение службы чиновник делал вклады в эмеритальную кассу^[4] и после выхода на пенсию получал доплату к установленной пенсии.

Устав о пенсиях и единовременных пособиях регулировал вопросы пенсии и пособия чиновникам и членам семей государственных служащих. В случае смерти чиновника пенсию могли получить его вдова и несовершеннолетние дети.

Свод законов Российской империи

Институт благородных девиц

Роль женщин в управлении Русским государством с древних времен сводилась к роли жены, из представительниц знатного рода иностранных правителей или знатнейших родов собственной аристократии к роли матери, родившей наследников, к роли сестры или дочери князя, которых выдавали замуж за иностранных государей.

Правителями женщины бывали редко. Княгиня Ольга, мать малолетнего Святослава, правила Древнерусским государством с 945 по 960 год после гибели мужа, великого князя киевского Игоря Рюриковича.

Самым богатым на женское правление был в России XVIII век. В этот период после смерти Петра I было два недолгих мужских правления и четыре женских, из них значительных два (Елизаветы Петровны и Екатерины II) и по времени, и по важности для истории государства Российского.

Петровская «Табель о рангах» впервые в российском законодательстве говорит о статусе женщин. Статус женщины определялся по статусу ее супруга. Статья 7 Табели гласила: «Все замужные жены поступают в рангах, по чинам мужей их». Статья 9 определяла положение незамужних девиц — по отцу.

Была создана и специальная система званий для женщин в придворном штате императрицы или царевен, установлены должности и почетные звания фрейлин, камер-фрейлин, статс-дам, гофмейстерин и обер-гофмейстерин. Хотя официально эти звания не входили в основной закон «Табель о рангах», но по положению их носительницы приравнивались к своим коллегам по придворной службе — мужчинам.

В «Табели о рангах» в течение 150 лет не было места служащим-женщинам. Только в конце XIX века в законе появилась статья о государственной службе женщин: «Лица женского пола допускаются на службу в общественные и правительственные учреждения: к занятиям по счетной и письменной части в заведениях Ведомства учреждений императрицы Марии (куда они и прежде допускались), к занятию должностей в женских лечебных заведениях, к занятиям на воспитательном поприще, на должности телеграфистов, по счетной и письменной части в учреждениях государственного контроля и управлениях железных дорог (без прав государственной службы), к занятиям врачебным (также без прав государственной службы)».

Смольный Институт благородных девиц

К 1897 году число женщин составило уже девять процентов от всех чиновников. Служили они главным образом по министерству просвещения — учительницами, воспитательницами, начальницами женских гимназий и училищ, в лечебных заведениях для женщин, допускались на неклассные должности в ведомства финансов, путей сообщения, почты и телеграфа, по счетной и письменной части, к врачебным занятиям без права государственной службы.

Женщины, состоящие на государственной службе, обычно высоких должностей и званий не имели.

Образование женщины обычно получали в женских государственных и частных гимназиях, пансионах, институтах благородных девиц Ведомства императрицы Марии. Ведомство не только руководило женским образованием, но предоставляло женщинам работу в своих учреждениях, больницах, приютах, училищах — задолго до указов государей о приеме женщин на госслужбу.

Смольный институт благородных девиц готовил будущих фрейлин и великосветских дам. Выпускницы гимназий и институтов становились домашними воспитательницами и наставницами для девиц недворянского сословия, учительницами этих же школ, гимназий и институтов. В ряде школ готовили мастериц, которые после окончания курса могли работать швеями или рукодельницами, а также наставницами в своей же школе. В специальных классах готовили женский медицинский персонал для приютов и женских отделений больниц.

Многие молодые женщины отправлялись за границу, чтобы получить высшее образование, недоступное в России. Только в конце 70-х годов XIX века в России появились Бестужевские курсы в Петербурге, Московские курсы профессора В. И. Герье, которые были приравнены по статусу образования к университетскому.

Свое неофициальное название Бестужевские курсы и курсы Герье получили по имени первого директора петербуржских курсов К. Н. Бестужева-Рюмина и первого директора московских курсов профессора В. И. Герье.

Уже в 1897 году был открыт первый в России Женский медицинский институт близ Петропавловской больницы. В 1903 году педагогические курсы в Петербурге преобразовались в Женский педагогический институт. В 1905 году создаются Высшие женские политехнические курсы, программы которых были приравнены к программам технических вузов.

В 1906 году женщины стали допускаться вольнослушательницами в университеты. В 1915/1916 учебном году Московским высшим женским курсам было предоставлено право проведения выпускных экзаменов и выдачи дипломов о высшем образовании. К 1918 году курсы насчитывали 8,3 тысячи учащихся и по численности уступали только МГУ.

После реформ

Перемены, произошедшие в экономическом и общественно-политическом укладе России в эпоху больших реформ (60-е гг. XIX в.), в значительной мере повлияли на дальнейшее развитие страны. Они стали важным стимулом научного и технического прогресса, развития промышленности, изменения и расширения системы образования, изменения социальных структур общества. Именно со второй половины XIX века люди, профессионально занимавшиеся умственным трудом, стали восприниматься в России как особый общественный слой — интеллигенция.

Восшествие на престол в 1881 году Александра III (1845–1894) и реакционные преобразования нового императора в 80–90-е годы XIX века получили название контрреформ. Своей цели контрреформы не достигли и хода истории остановить не смогли; в то же время они крайне обострили отношения между правительством и обществом.

Николай II, вступивший на престол в 1894 году, пытался следовать курсу своего отца, но с вступлением России в конце XIX — начале XX века в стадию монополистического капитализма, а также в результате революции 1905–1907 годов под давлением обстоятельств начинает изменяться характер и структура российского управления, и, как следствие, возникает необходимость изменения российского законодательства.

17 октября 1905 года Николай II подписал манифест, в котором, кроме введения общедемократических свобод — слова, печати, собраний, — провозгласил создание в России нового законодательного органа — Государственной думы. Возникает треугольник государственного управления: власть — правительство — Дума как представительный орган общества. Отныне законы должны были приниматься с одобрения Думы. Началась двенадцатилетняя эпоха становления российского парламентаризма.

Государственная дума, 1906 г.

Центральным событием 1906 года стали сначала выборы в Государственную думу, а затем — деятельность этого нового для России органа. Но вскоре после начала работы Первой Государственной думы (8 июля 1906 г.) стало понятно, что надежды правительства на лояльность крестьянских депутатов совершенно не оправдались: беспартийные трудовики оказались левее кадетов и требовали передела земли. Царским манифестом от 9 июля 1906 года, обвинившим Думу в «разжигании смуты», она была распущена.

Вторая Государственная дума (20 февраля — 3 июня 1907 г.) избиралась на основании старого положения, в ней по-прежнему было значительное число крестьянских депутатов. Правительство распускает и Вторую думу, провокационно обвинив фракцию социал-демократов в подготовке государственного переворота. Правительству нужна была послушная Дума, и такая Дума была создана благодаря новому положению о выборах, принятому 3 июня 1907 года.

Третья Государственная дума (1907–1912) стала послушным, легко управляемым сверху органом. Этот сложный период русской истории связан прежде всего с именем П. А. Столыпина, который в 1906 году был назначен министром внутренних дел, а затем и председателем Совета министров.

С одной стороны, П. А. Столыпин стремился обеспечить максимум полномочий правящей бюрократии и провести необходимые правительству реформы, с другой — считал необходимым сохранить выборную Думу. Столыпин создал новый режим, который получил название третьеиюньской монархии. Но попытка правительства выйти из кризиса путем компромиссных мер завершилась неудачей.

Выборы в Четвертую Государственную думу (1912–1917) незначительно изменили ее состав. В это же время оформилась новая партия — прогрессистов, которая выступала за конституционно-монархический строй, расширение прав Государственной думы и ответственность министров перед ней. Появление этой партии было шагом к объединению всех либеральных сил страны. Председателем Думы стал октябрист М. В. Родзянко^[5].

В июне 1914 года, после конфликта, вызванного убийством в городе Сараеве наследника австро-венгерского престола эрцгерцога Франца-Фердинанда, началась мировая война.

В Четвертой Государственной думе за военные кредиты — т. е. за поддержку решения правительства вступить в войну — проголосовали все фракции, за исключением большевистской (вскоре после этого депутаты-большевики были арестованы по обвинению в государственной измене, отданы под суд и сосланы в Сибирь на поселение). Лидеры буржуазной оппозиции выступили с лозунгом «внутреннего мира», призывая россиян забыть на время войны о внутренних противоречиях и оказать максимальную поддержку власти во имя победы.

Были созданы военно-промышленные комитеты (ВПК) в разных сферах промышленного производства, которые должны были помочь власти реорганизовать его в интересах обороны государства. В эти комитеты вошли крупные предприниматели и банкиры, представители технической интеллигенции.

Однако, привлекая «общественность» к решению задач военного времени, правительство не собиралось делиться с ней властью.

В феврале 1917 года активизировались революционные выступления. Государственная дума потребовала отставки министров, создания «правительства доверия». 26 февраля, после разгона демонстрации, царское правительство объявило о роспуске Думы. Но уже утром 27 февраля царское правительство было низложено, революция победила. 27 февраля был образован Временный комитет членов Государственной думы. Совместно с Петроградским Советом 2 марта 1917 года он сформировал Временное правительство, в которое вошли несколько депутатов. 6 октября 1917 года в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание Временное правительство приняло решение о роспуске Думы. Эпоха парламентаризма в Российской империи закончилась.

Управление государственной службой

В нормативных правовых актах XVIII–XIX веков, посвященных формированию и функционированию государственной службы в Российской империи, были определены важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников законам российского государства; централизм в управлении основными сферами государственной жизни; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей; подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным институтам; ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления; иерархичность системы государственной службы.

Государственные реформы и административные преобразования Петра I повлекли за собой создание современной гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной. Были заложены основы как самого института государственной службы императорской России, так и системы управления службой, которые постоянно видоизменялись и совершенствовались в русле административных преобразований в стране, а их кадровое обеспечение было необходимым условием эффективности государственного управления и реализации правовых предписаний. Процесс бюрократизации государственного управления в этот период был характерной чертой государственного развития и других европейских государств.

Цели и задачи управления службой включали такие параметры, как условия и порядок приема кадров в административные органы и их продвижение по службе; нормативное регулирование прав, обязанностей и функций должностных лиц; определение политических, деловых и нравственных требований к служащим; формирование системы подготовки государственных служащих.

В процессе создания корпуса государственных служащих постепенно вырабатывались принципы подбора. Профессиональная подготовленность была одним из главных требований, предъявлявшихся к государственному служащему: «ученые наукам», «знающие юриспруденцию». Большое значение придавалось нравственным качествам служащих и «верности службе», последовательной защите ими интересов государства. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 года было включено указание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений являлись «исполнителями сведущими», имели «твердое отечественное образование», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями».

В начале XIX века, в связи с увеличением численности чиновников, на смену Герольдмейстерской конторе^[6] пришел особый Департамент герольдии, или Первый департамент Сената, на который была возложена функция управления государственной службой России, создания общероссийского банка данных о количественных и качественных показателях чиновного корпуса.

Во второй половине XIX века право управления гражданской службой в рамках их служебной компетенции получили министерства и главные управления, областные и губернские правления. В результате в 90-е годы XIX века в России сложилась стройная система управления гражданской службой, состоявшая из Комитета гражданской службы, отраслевых кадровых департаментов министерств и региональных кадровых структур управления гражданской службой.

Император Александра III счел необходимым заняться реформированием системы управления государственной службой. В 1894 году был издан царский указ, согласно которому правительство возвращалось к централизованному управлению государственной службой. Был образован Комитет о службе чинов гражданского ведомства в составе Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Он получил широкие полномочия по вопросам приема, прохождения службы, назначая перемещения, награждения, увольнения чиновников с первого по восьмой класс.

К началу XX века в России в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом, подчинявшемся первому лицу государства — императору.

[1] Начало в журнале «Бюджетный учет» № 4/2024.

[2] Благодарим за предоставленный материал Издательско-полиграфический центр «Финпол».

^[3] Русский государственный деятель, дипломат, один из важнейших деятелей эпохи царствования Александра II. Министр иностранных дел (1856–1882 гг.), последний канцлер Российской империи (с 1867 г.). Один из первых выпускников Царскосельского лицея (1817 г.), почетный член Петербургской академии наук (с 1856 г.).

^[4] Эмеритальная касса (пенсионная касса) — организация, в которую участник вносил деньги и из которой через определенное время участия или по выслуге лет выплачивалась ежегодная пенсия (иногда заменяемая единовременным пособием) как самому участнику, так и членам его семьи в случае смерти кормильца.

^[5] Председатель Государственной думы третьего и четвертого созывов. Один из лидеров Февральской революции 1917 года, в ходе которой возглавил Временный комитет Государственной думы.

^[6] Организация, которая ведала учетом дворян на государственной службе, охраняла их сословные привилегии, вела родословные книги, составляла гербы.