Социальное страхование в России: прошлое и настоящее
Октябрьская революция, свершившаяся в России в 1917 году, стала одной из основных вех в истории государства. Волны революции всколыхнули жизнь всей страны. Изменения произошли и в сфере социального страхования.
Социальное страхование в первый год советской власти
В октябре 1917 года большевики взяли политическую власть в свои руки. Решением II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 26 октября (8 ноября) 1917 года было образовано Временное Рабочее и Крестьянское правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком) во главе с В. И. Лениным.
С первых дней своего существования Совнарком приступил к практической реализации разработанной большевиками ранее рабочей страховой программы. Уже 30 октября 1917 года основные принципы этой программы в качестве государственной социальной политики в сфере социального страхования были изложены в официальном Правительственном сообщении, в котором также давалась оценка деятельности предшественников новой власти в сфере социального страхования. В нем говорилось, что «пролетариат России поставил на своем знамени полное социальное страхование наемных рабочих, а также городской и сельской бедноты. Царское правительство помещиков и капиталистов, равно как и Временное соглашательское правительство, не осуществило рабочих страховых требований. Рабочее и крестьянское правительство, опирающееся на Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, оповещает рабочий класс России, а также городскую и сельскую бедноту, что приступает к изданию декрета о полном социальном страховании на основе рабочих страховых лозунгов»1.
При разработке нового страхового законодательства большевикам приходилось учитывать структуру российской экономики, в которой в первый год советской власти преобладали частнокапиталистические предприятия, мелкое товарное производство и частная торговля. Отсутствовали также подготовленные кадры для решения новых задач в сфере социального страхования. Следует также иметь в виду, что большевики задумали разработать единый общий закон о полном социальном страховании. До его издания предлагалось руководствоваться как прежними не отмененными законами, так и декретами и постановлениями Рабоче-крестьянского правительства. Эти и другие обстоятельства, а также ограниченность во времени отразились на глубине, масштабах и темпах реформирования системы социального страхования. Многие ее элементы, сложившиеся ранее, какое-то время оставались без изменений.
Во главе советской системы социального страхования, точно так же, как и при царском и Временном правительстве, находился государственный орган. Вместо Министерства торговли и промышленности царского правительства и Министерства труда Временного правительства во главе соцстраха советская власть поставила Народный Комиссариат труда. Наркомом труда 26 октября 1917 года был назначен член РСДРП с 1901 года, активный участник революционных событий 1917 года А. Г. Шляпников.
Шляпников Александр Гаврилович (1885–1937) — член РСДРП с 1901 года, большевик с 1903 года, участник революционных событий 1905 и 1917 годов. Был близко знаком с известными вождями большевиков В. И. Лениным, Г. Е. Зиновьевым, А. М. Коллонтай. В феврале 1917 года избран в исполком Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, членом Петроградского военно-революционного комитета. С июня 1917 года — председатель ЦК Всероссийского союза металлистов. Непосредственно участвовал в организации Октябрьского переворота. Наряду с выделением крупных денежных средств (50 тыс. рублей) предоставил Военно-революционному комитету весь технический аппарат ЦК профсоюза металлистов. Был избран членом Центрального совета фабзавкомов. С 26 октября 1917 года по 8 октября 1918 года возглавлял Народный коммисариат труда в первом составе Советского правительства. Являлся автором и соавтором большевистских страховых законов. Был членом Президиума ВЦСПС. В 1920 году основывает и руководит «рабочей оппозицией», разрабатывает и отстаивает ее платформу на X съезде ВКП(б), суть которой сводилась к передаче управления народным хозяйством страны в ведение профсоюзов. За принадлежность к «рабочей оппозиции» в 1933 году исключен из партии, в 1934-м сослан в Карелию, затем в Астрахань. В 1936 году снова арестован. Военной коллегией Верховного Суда СССР обвинен в терроризме и 2 сентября 1937 года расстрелян.
В структуре Наркомтруда, как и в Минтруде Временного правительства, был образован отдел социального страхования. На него возлагались организационно-контрольные функции в отношении всех страховых органов, разработка инструкций и проектов законодательных и других нормативных актов по социальному страхованию. Отдел имел несколько подотделов, в том числе медико-санаторный, в ведении которого находились вопросы медико-санаторной деятельности больничных касс и развития страховой медицины. Заведующим отделом социального страхования Наркомтруда стал не менее известный деятель рабочего движения большевистского направления А. Н. Винокуров. Совет по делам страхования рабочих был переименован в Страховой Совет. Присутствия по делам страхования рабочих переименованы в Страховые присутствия.
Винокуров Александр Николаевич (1869–1944) — революционер большевистского направления. Один из основателей московской организации РСДРП. Принимал активное участие в страховом движении. С 1913 по 1917 год работал в газете «Правда» и журнале «Вопросы страхования». Был одним из его редакторов в 1916 году. В 1917 году избран депутатом Петроградской государственной Думы. От большевиков входил в состав консультативного Комитета при Министерстве торговли и промышленности и при Министерстве труда Временного правительства. С октября 1917 года — председатель первой большевистской Петроградской государственной Думы. В 1917–1918 годах — заведующий отделом социального страхования и член коллегии Наркомата труда. С апреля 1918 по 1921 год — нарком социального обеспечения. В 1924–1938 годах — председатель Верховного Суда СССР. Причастен к массовым репрессиям. Под руководством А. Винокурова проведены сотни политических судебных процессов, многие из которых считаются образцом нарушения законности («Шахтинское» дело, дело «Промпартии» и др.). Умер 9 сентября 1944 года в Москве.
Большевики сохранили оставшееся им в наследство деление страхования по самостоятельным видам. Каждый вид социального страхования осуществлял специально учрежденный для этого страховщик. В роли страховщиков, как и в царское время, выступали страховые товарищества, в ведении которых находилось страхование от несчастных случаев, и больничные кассы, осуществлявшие страхование на случай болезни, беременности и родов, а также на случай смерти. При этом создание больничных фабрично-заводских касс, находившихся, по мнению большевиков, под сильным влиянием владельцев предприятий, декретом не предусматривалось — они выводились с предприятий. Право на существование имели только общегородские в городах и местные (окружные, районные) больничные кассы в других местностях. (Административно-территориального деления на округа и районы в то время еще не было. Территориальные границы действия местных больничных касс определялись страховыми органами. Для их обозначения, в том числе в официальных документах, использовались понятия «район» или «округ».)
Советская власть впервые в декабре 1917 года ввела страхование на случай безработицы, которое было возложено на местные территориальные кассы безработных. Сохранив в основном созданную ранее вертикальную организационную структуру управления социальным страхованием, Советское правительство изменило порядок формирования органов управления социальным страхованием и их состав. Принцип паритетного представительства рабочих и работодателей, действовавший в органах управления социальным страхованием царского и частично Временного правительства, был заменен на принцип абсолютного преобладания представителей рабочих в высших звеньях советской структуры управления соцстрахом, а из первичного звена, в том числе из ревизионных комиссий, представители работодателей были полностью выведены.
Высшим коллегиальным органом управления социальным страхованием являлся Страховой Совет при Народном Комиссариате труда. В его состав входили 48 человек, из них четыре представителя от ВЦСПС, два — от Всероссийского Центрального Совета фабзавкомов, два — от Всероссийского Центрального Совета сельскохозяйственных рабочих комитетов, три — от Народного Комиссариата труда, один — от Народного Комиссариата юстиции, по одному — от земского и городского самоуправлений, два — от врачей и юристов, 24 — от застрахованных, а также восемь — от предпринимателей, избираемых от центральных предпринимательских организаций по взаимному согласованию. Члены Совета, как и по закону Временного правительства, избирались на один год. За участие в его работе они получали денежное вознаграждение из средств государственного казначейства. Из своего состава Совет избирал бюро, через которое вносились все вопросы на рассмотрение Страхового Совета. Делопроизводство Страхового Совета возлагалось на отдел социального страхования Наркомтруда и велось под руководством бюро Совета.
В ведении Страхового Совета в соответствии с Положением о нем, утвержденным Народным Комиссариатом труда 29 ноября 1917 года, находились вопросы издания правил и инструкций по всем видам социального страхования, о порядке деятельности страховых органов, обсуждение законодательных предположений по вопросам страхования рабочих, проведение ревизий и др. Свои функции Страховой Совет реализовал как в общем собрании, так и в секциях по каждому виду страхования: на случай болезни, безработицы, от несчастных случаев. Для рассмотрения исков по страховым случаям учреждалась судебная секция. Постановления Совета являлись окончательными, и только Народному Комиссариату труда предоставлялось право налагать на них вето.
Функции Страховых присутствий, создаваемых в главных городах, губерниях и областях, мало чем отличались от функций Присутствий по делам страхования рабочих царского и Временного правительства. В Страховых присутствиях, Положение о которых Народный Комиссариат труда утвердил 16 декабря 1917 года, точно так же, как и в Страховом Совете, существенно изменился состав. Из 27 человек, входивших в состав Cтрахового присутствия, лишь четверо были от предпринимателей, двое — от земского и городского самоуправлений, остальные 21 являлись представителями рабочих. Из них 14 человек входили в качестве представителей участников больничных касс, двое — представители профессиональных союзов, двое — от фабрично-заводских комитетов, двое — от Комиссариата труда и один — от Комиссариата юстиции.
Внутренняя структура Страховых присутствий дублировала структуру Страхового Совета. Во главе их стояли местные комиссары труда. Имелось также бюро Страхового присутствия, состоявшее из трех человек — председателя и двух выбранных им членов. Учреждались секции по отдельным видам страхования: по страхованию на случай болезни, от безработицы, от несчастных случаев на производстве, а также судебные секции для рассмотрения исков по страховым делам. Делопроизводство Страхового присутствия велось местным Комиссариатом труда под руководством бюро Присутствия. Для обсуждения важных мероприятий общего характера предполагалось ежегодное проведение съездов застрахованных.
Как уже отмечалось, страховые законы Временного правительства остались на бумаге. Даже те из них, что были приняты, на практике применить не удалось. Большевики умалчивали о них или упоминали только в негативном плане. В то же время содержательная часть этих законов в значительной степени была ими позаимствована и перекочевала в страховые законы советской власти. Это касается прежде всего декрета от 22 декабря 1917 года «О страховании на случай болезни». Поэтому есть смысл остановиться лишь на тех положениях декрета, которые отличали его от аналогичного закона Временного правительства.
Один из главных вопросов, которые стремилась решить советская власть в сфере управления социальным страхованием, касался источников средств на его осуществление. При царском и Временном правительстве издержки по социальному страхованию на случай болезни распределялись в определенных пропорциях между работодателями и рабочими. Советская власть полностью освободила рабочих от уплаты страховых взносов на этот вид социального страхования. С тех пор и по настоящее время по российскому законодательству страховые взносы на социальное страхование работники не уплачивают. В соответствии с упомянутым декретом советской власти страховые взносы в больничную кассу должен был уплачивать работодатель в размере десяти процентов от заработной платы каждого работника. Предполагалось, что 6 процентов пойдут на денежные страховые выплаты и 4 процента — на медицинскую (врачебную) помощь. При отсутствии средств на покрытие указанных расходов закон предоставлял право делегатскому собранию больничной кассы увеличивать размер страховых взносов работодателей после утверждения такого решения Страховым присутствием. Пособия по случаю болезни устанавливались законом в размере полного заработка рабочего и выплачивались с первого дня болезни по день выздоровления. Большевики планировали ввести новый вид социального страхования по инвалидности, возложив его на другого страховщика — инвалидную кассу. Работников с продолжительными заболеваниями (более 6 месяцев) предполагалось передать на обслуживание этих касс. Однако эта идея не нашла практического решения.
По сравнению с предыдущими страховыми законами советский декрет страхование на случай болезни распространял на более широкий круг лиц наемного труда, занятых во всех сферах народного хозяйства, в том числе крестьян, работающих самостоятельно, без применения наемного труда, и лиц свободных профессий. При этом страхование по случаю болезни не распространялось на лиц, заработок которых превышал трехкратный заработок рабочих данной местности, установленный Страховым присутствием.
Больничной кассе предоставлялось право увеличивать размер пособия по случаю родов до полуторного заработка работницы. После прекращения выплаты этого пособия, то есть через восемь недель, по закону Временного правительства предусматривалось дополнительное пособие кормящим матерям. Большевики сохранили эти выплаты, увеличив их размер с четверти до половины заработка женщины и продолжительность выплаты с двадцати недель до девяти месяцев.
Советский закон расширял полномочия больничных касс по оказанию врачебной помощи работникам и членам их семей в течение всего периода их болезни, включая амбулаторное лечение, первоначальную медицинскую помощь при несчастных случаях и внезапных заболеваниях, лечение на дому, родовспоможение, больничное (коечное) лечение с полным содержанием больных. Врачебная помощь сопровождалась бесплатной выдачей лекарств, необходимых медицинских принадлежностей, усиленным питанием. Впервые в России на законодательном уровне предусматривалось санаторное и курортное лечение застрахованных и членов их семей. В целях реализации этих функций 14 ноября 1917 года Совет Народных Комиссаров своим декретом передал больничным кассам от предпринимателей все их лечебные учреждения. При отсутствии при предприятиях лечебных учреждений декрет обязывал владельцев предприятий выдавать больничной кассе средства на их создание из расчета одна больничная койка на сто рабочих и одна родильная койка на двести работниц.
Больничные кассы получили право проводить обследования условий труда на предприятиях и выявлять зависимость заболеваний от них. Если эта зависимость устанавливалась, то работодатель обязан был возместить больничной кассе причиненные убытки по денежному и врачебному содержанию работников, заболевших в связи с плохими условиями труда. В целях укрепления финансовой устойчивости больничные кассы могли создавать общества перестрахования, а также за ними сохранялось право образовывать союзы больничных касс.
Во всем остальном, за исключением незначительных уточнений, советский декрет повторял положения закона Временного правительства «Об обеспечении рабочих на случай болезни».
Если действующая система страхования на случай болезни в первый же год советской власти на законодательном уровне претерпела определенные изменения, то страхование от несчастных случаев продолжало осуществляться в основном на правовой базе царского закона от 12 июня 1912 года. Советское правительство считало возможным продлить его действие на период до издания общего закона о полном социальном страховании. В статье К. А. Гайлиса2, опубликованной в официальном издании Наркомтруда, в этой связи отмечалось: «Страхование от несчастных случаев по закону 23 июня 1912 г. было поставлено гораздо лучше страхования на случай болезни; то обстоятельство, что этот закон не находится в таком резком противоречии с рабочей страховой программой, как закон о страховании болезни, и послужило поводом тому, что не был издан в спешном порядке, до разработки общего закона о полном социальном страховании, новый закон о страховании несчастных случаев, а были внесены некоторые коррективы в старый закон. Использование старого, уже большей частью функционирующего страхового аппарата страховых товариществ, при необходимой в них внутренней реорганизации и при приспособлении к рабочим страховым требованиям, задача более легкая и не сопряжена с такими осложнениями, которые, без сомнения, были бы вызваны введением временного закона о страховании несчастных случаев и созданием новых для этого страховых организаций»3.
Что касалось внутренней реорганизации страховых товариществ, то под этим понималось приспособление названных учреждений к требованиям рабочей страховой программы, превращение их прежде всего по составу из предпринимательских организаций в рабочие. Местные страховые работники, опираясь на упомянутое выше Правительственное сообщение «О социальном страховании» от 30 октября 1917 года, стали преобразовывать страховые товарищества на началах самоуправления, заменяя в них представителей предпринимателей на рабочих.
По этому поводу один из страховых деятелей того периода В. А. Зенькович писал, что «товарищи окраин и Красного Петербурга, полные революционной решимости, спокойно, на основе общих страховых лозунгов... захватывали в свои руки страховые товарищества — эти „Бастилии“ промышленников, перестраивали до такой степени их работу, что от старого (закона 23 июня 1912 года) там камня на камне не оставалось, ломали и творили, думая об одном, озабоченные только одним, как бы покрепче утвердиться на занятой позиции, прочнее связать с октябрьской победой симпатии широкой массы работников»4. Наряду с внутренней реорганизацией страховых товариществ для осуществления страхования от несчастных случаев создавались кассы страхования от несчастных случаев. Первая такая касса была учреждена в июле 1918 года в Москве, она обслуживала девять губерний центрального промышленного района.
Важным событием в истории российского социального страхования, как отмечалось выше, было введение советской властью в 1917 году страхования по безработице. До этого в России его не существовало. «Положение о страховании на случай безработицы» было утверждено совместным постановлением ЦИК, СНК и Народного Комиссариата труда 11 декабря 1917 года. Его действие распространялось на всех работников, занятых по найму в государственных и частных предприятиях, в том числе у частных лиц, заработок которых не превышал трехкратного среднего заработка рабочих данной местности, устанавливаемый местными профсоюзными органами. Они имели право на пособие по безработице при невозможности найти работу за соответствующую заработную плату, устанавливаемую профсоюзами. При этом обязательным условием получения пособия была регистрация безработного на бирже труда или в профессиональном союзе, а при их отсутствии — в больничной кассе.
Для организации этого вида страхования кроме секций по страхованию безработицы, учрежденных в Страховом совете и Страховых присутствиях, создавались Центральная и губернские комиссии страхования безработицы. Центральная комиссия находилась в столице России Петрограде и состояла из 23 человек, из которых тринадцать — от Всероссийского совета профсоюзов, пять — от рабочей группы Страхового совета, два — от Комиссариата труда, один — от Комиссариата торговли и промышленности, один — от Всероссийского союза земств и один — от Всероссийского союза городов.
В состав губернских комиссий страхования безработицы в соответствии с пунктом 24 упомянутого Положения входили 19 человек: девять — от губернского совета профсоюзов, четыре — от больничных касс, по одному человеку — от биржи труда, Комиссариата труда, городского, земского самоуправления, Комиссариата торговли и промышленности.
Первичным органом проведения страхования по безработице являлась территориальная местная касса безработных. Она учреждалась в каждом городе или поселке, имеющем более 20 тысяч жителей. Там, где численность поселка не позволяла открывать самостоятельную кассу, к нему присоединялись другие населенные пункты. Территориальные границы такой кассы утверждались Центральной комиссией страхования безработицы по представлению соответствующей губернской комиссии. Высшим органом кассы безработных был комитет кассы. Три четверти его состава были представителями местного совета профсоюзов, а четверть — местной больничной кассы. Комитет кассы безработных избирал из своей среды для текущей работы правление и ревизионную комиссию. Средства на обеспечение безработных пособиями по этому закону должны были формироваться за счет части прогрессивного налога на доходы, имущество и наследство. На период до введения указанного налога уплата страховых взносов возлагалась на работодателей в размере не менее трех процентов от заработной платы работников. Взносы, поступающие в местные кассы безработных, перечислялись во Всероссийский фонд безработных, который расходовался по установленным правилам. Размер пособия безработному устанавливался на уровне средней дневной зарплаты для данной местности, но не выше его действительного заработка. Пособия по закону выдавались с четвертого дня безработицы, и продолжительность их выплаты максимальным сроком не ограничивалась.
Таким образом, в первые месяцы советской власти в России были узаконены три вида социального страхования: на случай болезни, на случай безработицы и от несчастных случаев на производстве, которые находились в ведении различных страховщиков: общегородских и местных (окружных, районных) больничных касс, местных касс безработных и страховых товариществ. Однако советская власть не ограничивалась перечисленными видами социального страхования. В январском 1918 года номере «Вестника Народного Комиссариата труда» сообщалось, что разрабатываются законы о страховании старости, инвалидности, на случай вдовства и сиротства. Под каждый вид страхования предполагалось создать соответствующего страховщика. Организационная структура управления социальным страхованием в первый год советской власти изображена на рисунке 1.
Однако уже во второй половине 1918 года ряд теоретиков и практиков социального страхования выступили с идеями пересмотра организационной структуры управления социальным страхованием.
(Продолжение следует.)
1 Собрание узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1917–1918 г.г. № 2 от 4 декабря 1917. Отдел первый. № 17 «О социальном страховании».
2 Гайлис Карл Андреевич — революционер, государственный деятель. Работал в газете «Правда» и в журнале «Вопросы страхования». Участник Октябрьского переворота. Был членом Петроградского ВРК. Один из организаторов советской власти в Латвии. С 1919 года — нарком труда Латвии. Затем работал в судебных органах РСФСР и СССР.
3 Гайлис К. Задачи страхования от несчастных случаев. Бюллетень Отдела Социального Страхования и Охраны труда при Народном комиссариате труда. 1918. № 1. С. 15.
4 Зенькович В. А. Задачи социального страхования в Советской России. М., 1918. С. 26.