Управление социальным страхованием в России в условиях новой экономической политики (1921—1925 годы)

В. В. Исаков

В декабре 1922 года произошли два существенных события, которые повлекли за собой очередные изменения в организационной структуре управления социальным страхованием: 21 декабря управление социальным страхованием постановлением ВЦИК и СНК было передано из органов Народного комиссариата социального обеспечения в органы Народного комиссариата труда, и 30 декабря образован Союз Советских Социалистических Республик.

Первый год, прошедший после восстановления соцстраха, показал, что средств на страховое обеспечение трудящихся катастрофически не хватает. Поэтому на первое место в страховой работе была поставлена задача укрепления финансовой базы органов соцстраха.

Прежде всего финансовую устойчивость органов соцстраха подрывала неуплата страхователями страховых взносов. При среднем страховом тарифе в 22 процента страховых взносов поступало всего лишь около одной трети от той суммы, которая должна была поступать. Чтобы повысить доходную часть бюджета соцстраха, наряду с применением административных мер (штрафы, пени, опись и продажа имущества неплательщиков, их уголовное преследование) ЦИК и СНК СССР трижды (12 апреля 1923 г., 8 февраля 1924 г. и 26 февраля 1925 г.) понижали страховой тариф, устанавливали льготные тарифы для отдельных отраслей народного хозяйства. В восстановительный период средний размер тарифа снизился до 14 процентов. Это делалось с условием, что тариф будет посильным для предприятий и они обеспечат поступление страховых взносов в полном объеме.

Также перед органами соцстраха ставилась задача преодолеть негативные тенденции, проявившиеся в расходной части страхового бюджета. Одной из причин ослабления финансовой базы социального страхования явилась его засоренность получателями страхового обеспечения, не имеющими на это прав. Необходимо было снять со страхового обеспечения всех лиц, источником существования которых не являлся наемный труд.

Вводились ограничения по социальному страхованию бывших так называемых нетрудовых элементов, то есть тех, кто раньше сам эксплуатировал труд. С социального страхования снимались также работающие по найму на временных и сезонных работах. К их числу относились работники советских учреждений и общественных организаций сельской местности, заработная плата которых, ввиду наличия у них подсобного сельского хозяйства, не являлась основным источником существования.

Упорядочить расходы органов соцстраха предполагалось также за счет пересмотра норм пенсий и пособий, которые были основаны сначала на уравнительном собесовском подходе, затем на средней зарплате, существенно отличавшейся от фактической. В России восстанавливался страховой принцип возмещения утраченного работником заработка при наступлении страховых случаев, который еще в 1912 году отстаивали большевики. По мнению Б. Г. Данского, "задача страхования состоит в том, чтобы при наступлении страхового случая застрахованному рабочему должен быть полностью возмещен заработок«^[1].

Чтобы сократить расходы соцстраха на выплату пособий трудящимся в связи с их заболеваемостью, предполагалось, используя систему скидок и набавок к страховому тарифу, побудить работодателей к улучшению условий труда рабочих. Профилактика заболеваемости шла также в направлении организации отдыха и санаторно-курортного обслуживания трудящихся. Цустрах и его органы на местах арендовали места в санаториях и домах отдыха у органов здравоохранения и других ведомств, а также развивали свои собственные местные и общесоюзные лечебно-профилактические учреждения. Первые санатории были развернуты на южном берегу Крыма и в регионе Кавказских Минеральных Вод: в Кисловодске, Железноводске, Ессентуках, Пятигорске.

В структуре Наркомата труда находились техническая, санитарная и правовая инспекции труда. Инспекции органов труда участвовали в работе по тарификации предприятий, осуществляли санитарно-техническое обследование предприятий с целью выявления причин заболеваемости и повышенного травматизма, что также должно было привести к снижению заболеваемости, сокращению несчастных случаев на производстве и предупреждению инвалидности. Деятельность технической, санитарной и правовой инспекций труда финансировалась из средств социального страхования. С 1923 года Цустрах ежемесячно передавал отделу труда НКТ определенную сумму средств, которые распределялись между органами труда.

В целях укрепления финансовой системы соцстраха Наркоматом труда были проведены мероприятия по оптимизации страховых операционных фондов. Внесены изменения в формирование Всероссийского перестраховочного запасного фонда. Если в структуре собеса этот фонд формировался путем единых 10-процентных отчислений, то Наркомтруд установил индивидуальные отчисления от каждого губернского управления соцстраха, чтобы не создавалось относительного благополучия в тех местах, где оно меньше всего нужно, то есть там, где не было промышленности.

Децентрализованную систему распоряжения операционным фондом «А» (временной нетрудоспособности) Наркомат труда сначала решил не менять. Средства этого фонда оставались в ведении страховых касс и расходовались ими на страхование временной нетрудоспособности и материнства. Что касалось операционных фондов «Б» (по инвалидности) и «В» (по безработице), то распоряжение ими было централизовано на уровне губернских управлений социального страхования. Однако уже в январе 1924 года операционные фонды «А», «Б» и «В» были слиты в единый фонд пенсий и пособий. Образовались три уровня операционных фондов: местные операционные фонды (пенсий и пособий, а также фонд лечебной помощи); губернские (областные) операционные фонды и Всесоюзный запасной фонд социального страхования. После этой реорганизации операционных фондов раздельный учет поступления и расходования страховых взносов по отдельным видам социального страхования (временной нетрудоспособности, инвалидности и безработице) уже не велся.

Операционные фонды пенсий и пособий расходовались на выплату пенсий и пособий по временной нетрудоспособности, безработице, инвалидности, на мероприятия профилактического характера и организационные расходы. Страховые взносы, пени и другие отчисления сначала поступали в кредитные учреждения на текущий счет «Нераспределенных сумм» соответствующей страховой кассы или губ(обл)управления социального страхования. Это был своего рода накопительный счет. Никаких расходов с него не производилось. Лишь по распоряжению страховых органов кредитное учреждение совершало операции по переводу имеющихся на этом счете средств на текущие счета указаных выше операционных фондов .

В операционные фонды пенсий и пособий зачислялась вся сумма взносов и пени, поступивших по социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности, инвалидности и безработицы, за вычетом установленного для страхового органа процента на организационные расходы и 10 процентов с общей суммы взносов — во Всесоюзный запасной фонд социального страхования. По окончании операционного года страховые кассы перечисляли свободные остатки средств фонда пенсий и пособий в соответствующий губернский (областной) операционный фонд, оставляя в своем распоряжении суммы, не превышающие всех расходов за последние два месяца истекшего года.

Что касалось местных операционных фондов лечебной помощи, то им зачислялась вся сумма взносов и пени, поступивших от страхователей на лечебную помощь, за вычетом 3 процентов отчислений на организационные расходы страховых органов и 10 процентов для зачисления во Всероссийский запасной фонд социального страхования на счет запасного фонда лечебной помощи. Остальные средства операционного фонда лечебной помощи страховыми органами перечислялись местным отделам здравоохранения, которые должны были расходовать их исключительно на оказание лечебной и профилактической помощи застрахованным.

Губернские (областные) операционные фонды формировались за счет свободного остатка средств, перечисляемых в конце года страховыми кассами, из штрафов и других источников и расходовались на подкрепление средств местных страховых органов, организационные расходы, а также на профилактические мероприятия губернского значения (дома отдыха, инвалидные учреждения и т. п.).

Всесоюзный запасной фонд социального страхования расходовался на подкрепление губернских операционных фондов, на профилактические мероприятия (содержание курортов, санаториев и других учреждений всесоюзного значения), пропагандистские цели и разъяснительную работу (издание газет, журналов, книг и т. п.), а также на организационные расходы центрального и губернских органов социального страхования.

Возвратив в свое ведение управление социальным страхованием, Наркомат труда подверг критике и пересмотру не только финансовую систему, но и всю нормативную базу и практику социального страхования Наркомсобеса. В отношении страхования инвалидности Наркомтруд отказывался от принудительного помещения инвалидов в социальные учреждения, которое практиковалось органами собеса. По мнению начальника Цустраха, помещение инвалидов в соцучреждения возможно лишь в трех случаях: по их желанию, в случаях, когда инвалид нуждается в постороннем уходе, и когда есть возможность переучить инвалида для последующей его трудовой деятельности. Наркомат труда считал, что для этих целей необходимо было лучшие социальные учреждения Наркомсобеса передать в административное управление органов соцстраха для размещения в них инвалидов труда. Учитывая, что подавляющее большинство инвалидных учреждений собеса не в состоянии были обеспечить переобучение инвалидов для трудовой деятельности, перед местными органами социального страхования ставилась задача строительства в этих целях своих учреждений. Наркомат труда принял решение уйти от принципа уравнительности в социальном обеспечении инвалидов и перейти к установлению пенсий работникам, утратившим трудоспособность от трудового увечья и профессионального заболевания, в зависимости от их фактического заработка, получаемого работником до утраты трудоспособности, выделив инвалидов труда в особую категорию.

В области оказания медицинской помощи застрахованным ставилась задача полного и лучшего их обслуживания по сравнению с другими группами населения. Органы здравоохранения, получая в свое распоряжение собранные страховыми органами страховые взносы, бесконтрольно расходовали их не по назначению. При таких условиях Наркомат труда и ВЦСПС неоднократно ставили вопрос о прекращении перечисления страховых взносов в органы здравоохранения, оставив в полном объеме операционный фонд «Г» (лечебной помощи) в распоряжении органов соцстраха. Оказание медицинской помощи застрахованным предлагалось осуществлять на основе договоров, заключаемых органами соцстраха напрямую с учреждениями здравоохранения, выделяя последним конкретные суммы денежных средств и контролируя их расходование. Принимая во внимание, что фактическими распорядителями страховых средств являлись органы врачебного контроля и экспертизы Наркомата здравоохранения, устанавливающие нетрудоспособность застрахованных, Центральное управление социального страхования Наркомтруда добивалось передачи этих органов в его ведение. Эту позицию Наркомата труда и Цустраха разделял и IV Пленум ВЦСПС, отметив в своей резолюции, что "в целях экономического и плодотворного использования страховых средств пленум считает необходимым передачу врачебно-контрольных комиссий и бюро врачебной экспертизы страховым органам«^[2]. Однако Совнарком в этом вопросе не поддержал Наркомат труда, Цустрах и профсоюзы. Врачебно-контрольные комиссии в соответствии с постановлением Совнаркома от 23 января 1923 года были закреплены за органами здравоохранения. Это постановление было развито и уточнено постановлением Совнаркома от 3 апреля 1924 года. Однако персональный состав и деятельность врачебно-контрольных комиссий согласно названным постановлениям должны были формироваться по согласованию с органами Наркомата труда. На практике же взаимоотношения органов здравоохранения и труда в сфере социального страхования трудящихся продолжали оставаться напряженными.

Перед органами труда и соцстраха была поставлена задача восстановить конструктивные отношения с профсоюзами. С целью вовлечения профсоюзов в конкретную страховую работу IV съезд отделов труда в своей резолюции предложил «чтобы союзы включили работу по социальному страхованию в общую программу своей тарифно-экономической деятельности и договорной практики, привлекая в особенности к этой работе свои низовые ячейки — фабзавкомы».

Эффективная работа органов соцстраха во многом зависела от уровня подготовки кадров. В период военного коммунизма и Гражданской войны многие опытные страховые работники погибли на фронтах или ушли из этой сферы деятельности в профсоюзы и другие организации. Так, резолюция III Пленума ВЦСПС (12–17 апреля 1923 г.) гласила: "Констатируя слабость наличного состава работников страхорганов и имея в виду, что авторитет этих органов и успешность их работы зависит от квалифицированности руководящего состава этой отрасли работы, губпрофсоветам необходимо выделить для страховой работы связанных с союзами достаточно опытных и энергичных товарищей, особенно старых страховиков"^[3]. В 1924 году организационным отделом Цустраха в Москве и на местах были организованы курсы по социальному страхованию продолжительностью до 8 месяцев, программа которых включала в себя историю и современное состояние соцстраха, социальное страхование за границей, теоретические основы социального страхования, счетоводство и отчетность, рабочее законодательство в России и в капиталистических странах, профессиональную гигиену, статистику, делопроизводство, практические занятия и т. п. Преподавателями на курсах были известные в то время теоретики и практики социального страхования З.Теттенборн, А.Вишневецкий, Л.Забелин, В Гутцайт, Л.Гинзбург, А.Штейнберг, Я.Эмдин и другие.

Под реализацию перечисленных выше задач выстраивалась соответствующая организационная структура органов соцстраха. С образованием СССР в союзных республиках были учреждены главные управления социального страхования (главсоцстрахи) в организационной структуре Народных комиссариатов труда союзных республик. Главсоцстрахам были подконтрольны и подотчетны губернские и областные (в т. ч. в автономных округах) управления социального страхования, расположенные на территории соответствующих союзных республик и находившиеся в структуре отделов труда соответствующих (областных, губернских и т. п.) исполкомов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Начальники этих управлений назначались соответствующими отделами труда по согласованию с советами профсоюзов и утверждались (обл)губисполкомами. Учитывая, что в состав РСФСР в отличие от других союзных республик кроме губерний и областей входили края и автономные республики, в структуре органов социального страхования России при НКТ автономных республик были созданы соответствующие управления социального страхования.

Губернские (областные, краевые и т. п.) управления социального страхования наряду с управленческими функциями по отношению к страховым кассам одновременно в 1922–1924 годах выполняли и операционную работу по осуществлению страхования по безработице, инвалидности, вдовству и сиротству. Однако по мере укрепления районных страховых касс эти виды страхования стали переходить к ним. Перешла также функция по сбору страховых взносов. К концу 1923 года у губернских управлений социального страхования оставались лишь задачи по назначению пенсий и функции контроля, а сами они превращались в промежуточные органы управления, оторванные от трудящихся и практической деятельности по осуществлению социального страхования, перерождаясь в бюрократические учреждения. Это противоречило одному из важнейших принципов построения системы советского социального страхования. Об этом принципе писала известный теоретик соцстраха З. Теттенборн, что "главное условие, которому должен удовлетворять аппарат социального страхования — это близость его к застрахованной массе. Орган, осуществляющий социальное страхование, должен быть связан с профессиональными организациями застрахованных, руководить этим органом должны лица, которым доверяют застрахованные, т. е. лица, выбранные самими застрахованными«^[4]. Поэтому уже в конце 1923 года на Всесоюзном страховом совещании было предложено ликвидировать губернские управления социального страхования, что и было сделано, сначала в Мурманской, Актюбинской, Карачаево-Черкесской, Чеченской, Кустанайской и ряде других губерний и областей, а затем — повсеместно. Вместо ликвидируемых губсоцстрахов зам. заведующего организационным отделом Цустраха А. Вишневецкий предлагал создать на уровне губерний (областей) более близкие к массам и избираемые ими органы — губернские (областные) страховые кассы. Губсоцстрахи он считал возможным сохранить, возложив на них функции государственного контроля и надзора за деятельностью страховых касс. Однако они просуществовали лишь до конца 1924 года. В соответствии с утвержденным Наркоматом труда СССР Временным положением «О губернских (областных) кассах социального страхования» № 200/1138 от 31 декабря 1924 года губернские управления были ликвидированы, а их функции переданы губернским кассам социального страхования и частично отделам труда.

Губернская (областная) страховая касса и ее основные функции

Если в губернских (областных) городах было несколько районных касс, то они объединялись в одну общую кассу. Губ(обл)кассы и их ревизионные комиссии формировались на губернских (областных) съездах профсоюзов одновременно с выборами профсоюзных органов. В период между съездами эти функции выполнял пленум соответствующего совета профсоюзов. Кандидатура на должность председателя кассы предлагалась губ(обл)профсоветом из состава членов комитета кассы, а затем назначалась губернским (областным) отделом труда соответствующего исполкома Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Из членов комитета кассы избирался президиум из трех человек (председатель, заместитель председателя, секретарь), на который возлагалось руководство текущей работой кассы.

Губ(обл)касса выполняла две основные функции: с одной стороны, она осуществляла социальное страхование в губернском (областном) городе. А с другой стороны, руководила организацией всего дела социального страхования в области (губернии). В ее компетенцию входили следующие основные вопросы: учреждение районных, общегородских и уездногородских касс, определение границ района их действия, проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности страховых касс; назначение пенсий инвалидам труда и семьям трудящихся, потерявшим кормильцев; организация инвалидных учреждений и принятие мер помощи безработным; участие в организации профилактики заболеваний и травматизма, управление в губернском (областном) масштабе страховыми фондами. Для реализации перечисленных выше функций губернские (областные) кассы имели в своей структуре три отдела: административно-организационный, операционный и финансовый.

В местностях и на предприятиях, отдаленных от страховых касс на расстояние не менее 5 верст, в эти годы в соответствии с постановлением НКТ СССР от 21 апреля 1923 года создавались обособленные структурные подразделения — страховые пункты и расширялась сеть уполномоченных страховых касс.

Страховые пункты и уполномоченные

Страховые пункты создавались в районах или на отдельных предприятиях с количеством застрахованных от 200 до 2000 человек. Уполномоченные вводились в районах и на предприятиях с численностью застрахованных от 50 до 200 человек. Однако и те и другие учреждались лишь в случае нахождения предприятий от страховой кассы на расстоянии не менее 5 верст. Заведующий страховым пунктом и уполномоченный по району назначались комитетом страховой кассы по согласованию с межсоюзным объединением профсоюзов, а уполномоченный на предприятии — страховой кассой по согласованию с фабзавкомом профсоюза. Уполномоченные не имели никакого технического аппарата. В страховом пункте мог быть образован небольшой технический аппарат, штаты которого не могли превышать вместе с заведующим трех человек. Труд работников оплачивался из средств страховой кассы. Пункты функционировали ежедневно в рабочее время или определенное количество дней в неделю.

В компетенцию страховых пунктов входили вопросы обеспечения по временной нетрудоспособности и дополнительным видам: прием больничных листков и документов по беременности, родам и смерти; назначение пособий; выплата пособий из отпускаемых страховой кассой авансов и представление последней отчетов и документов по произведенным расходам; контроль за нетрудоспособными. Они принимали заявления и другие необходимые документы о назначении пенсий, направляли застрахованных в соответствующий орган экспертизы; проводили обследование имущественного и семейного положения заявителя; выплачивали назначенные пенсии по ведомостям, составляемым в страхкассе и из выделяемых последней на это средств. Выплачивали назначенные страховой кассой пособия по безработице. Кроме этих функций страховые пункты вели учет предприятий, расположенных в районе их деятельности, и сообщали в страхкассу о тех из них, которые уклоняются от социального страхования; осуществляли контроль за уплатой страховых взносов; вели прием страховых взносов в местностях, отдаленных от местонахождения кредитных учреждений, с последующей передачей их вместе с соответствующими документами в страховую кассу; выполняли другие поручения страхкассы.

Организационная структура управления социальным страхованием к началу 1924 года представлена на схеме.

Союзный Совет Социального Страхования

Учитывая большое значение социального страхования для промышленности, профсоюзы предложили привлечь к управлению социальным страхованием хозяйственные органы, возложив тем самым на них часть ответственности за это дело. В резолюции IV съезда профсоюзов (11–18 ноября 1924 г.) по этому вопросу отмечалось: "Считаясь с тем, что страховое дело помимо прямого обслуживания застрахованных имеет важное значение для промышленности, съезд считает своевременным и целесообразным организовать при НКТ СССР и наркомтрудах союзных республик страховые советы с участием хозорганов на паритетных началах с профсоюзами"^[5]. Через три месяца после профсоюзного съезда постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 февраля 1925 года при Народном комиссариате труда был создан Союзный Совет Социального Страхования (далее — Союзный Совет). Это был коллегиальный орган управления социальным страхованием в СССР, состоящий из девяти человек: представителя НКТ СССР (председателя Совета), четырех представителей ВЦСПС, двух представителей ВСНХ, представителя Наркомата путей сообщения, представителя Наркомата финансов. С правом совещательного голоса в состав Совета входил один представитель от Наркомата здравоохранения, делегированный от всех союзных республик. Председатель и члены Союзного Совета утверждались Советом Народных комиссаров СССР. В функции Союзного Совета входили следующие основные вопросы: рассмотрение и утверждение общего плана работы Цустраха и отчеты о его выполнении; согласование общих основ организации лечебной помощи застрахванным, а также деятельности органов экспертизы и контроля; рассмотрение всех разработанных НКТ СССР и другими ведомствами проектов законов по социальному страхованию, подлежащих внесению в законодательные органы СССР, подготовка заключений по указанным проектам; рассмотрение и утверждение разработанных Цустрахом общих правил и инструкций, касающихся порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным группам страхователей и размеров страхового обеспечения и другие функции.

На заседание Совета приглашались с правом совещательного голоса специалисты в сфере социального страхования и представители заинтересованных ведомств. Дела в Союзном Совете решались простым большинством голосов. Постановления Совета, против которых заявлен протест кем-либо из его членов, переносились на окончательное разрешение в коллегию НКТ СССР. Если в течение семи дней со стороны коллегии НКТ СССР не было отмены постановления Совета, последнее вступало в силу. Постановления Союзного Совета и постановления коллегии НКТ СССР об отмене последних могли быть опротестованы заинтересованными ведомствами в СНК СССР. Совет своего технического аппарата не имел и обслуживался работниками аппарата Цустраха.

В восстановительный период органы социального страхования в соответствии с партийными и профсоюзными решениями были сориентированы на выполнение задач, связанных с возрождением и развитием промышленности. "Определяющим для нас принципом, о котором мы говорили неоднократно, является принцип построения социального страхования в согласии с темпом и ростом наших успехов в промышленности <...> наша работа составляет часть общей, направленной на восстановление промышленности... Ныне социальное страхование есть ступень в общем деле воссоздания промышленности"^[6].

В целях скорейшего восстановления промышленности, даже в ущерб своей финансовой устойчивости, руководство Цустраха вынуждено было соглашаться с установлением льготных пониженных страховых тарифов для транспорта и отдельных ее отраслей. Также в целях поддержки предприятий тяжелой промышленности и транспорта была введена практика списания с них задолженности по страховым взносам.

Организованные советской властью мероприятия по восстановлению промышленности к середине 1920-х годов дали свои положительные результаты. В 1925 году крупная промышленность СССР выпускала уже около трех четвертей промышленной продукции 1913 года. На фабрики и заводы возвращались рабочие, покинувшие их в годы Первой мировой и Гражданской войн. Если в 1920 году общая численность промышленных рабочих составляла, по разным источникам, около 1,2 млн человек, то к концу восстановительного периода она достигла 2,5 млн человек. Сельское хозяйство приближалось к довоенным размерам, достигнув 87 процентов, а посевные площади — 99,3 процента довоенного уровня. Успешно выполнялся план электрификации страны. Выработка электроэнергии в 1925 году в полтора раза превышала уровень 1913 года. Восстановительный период развития народного хозяйства СССР приближался к концу.

К этому времени были практически исчерпаны все технические резервы построенных в дореволюционной России и восстановленных после мировой и Гражданской войн заводов и фабрик. Промышленность работала на старом, изношенном оборудовании. В структуре экономики страны отсутствовал ряд важнейших отраслей — машиностроение, станкостроение, автостроение, авиастроение. В деревне преобладало мелкотоварное производство. СССР все больше попадал в зависимость от развитых индустриальных стран мира, скатываясь на периферию мировой политики. Не в пользу СССР складывалась международная обстановка. В таких условиях нельзя было откладывать модернизацию старых и строительство новых промышленных объектов. Состоявшийся в декабре 1925 года XIV съезд ВКП(б) выбрал путь реконструкции народного хозяйства страны на основе индустриализации, что повлекло за собой соответствующую перестройку государственных органов и общественных организаций, к которым относились и органы социального страхования. Им предстояло определить свою роль и место в условиях наступающего реконструктивного периода.

^[1] Данский Б. Г. Страхование рабочих по законам 23 июня 1912 г. Спб., 1913. С. 7.

^[2] ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. М., 1934. С. 84.

^[3] ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. М., 1934. С. 81.

^[4] Теттенборн З. Советское социальное страхование. Вопросы труда. М., 1929. С. 134.

^[5] ВКП(б) и профсоюзы о социальном страховании. М., 1934. С. 86.

^[6] К XII съезду РКП(б). Вопросы страхования. 1923. № 17. С. 3.